精準扶貧：基于“三權”視角的扶貧多維瞄準和多步瞄準融合研究

吳雄周

[摘要]作為一種新的扶貧理論體系，精準扶貧實現了從單維向多維、從單步向多步瞄準的內涵嬗變，體現了多維瞄準和多步瞄準的高度融合。政府行政權、精英控制權和群體話語權是融合的結點，三者的強弱變動關系推動了融合的階段演化。我國扶貧瞄準融合經歷了初級、中級和高級三個階段，精準扶貧將融合的階段推向了高級階段，但在此階段依然存在眾多困境，包括政府行政權分布不均、精英控制權難以抑制和群體話語權力不從心等問題。要使我國扶貧瞄準邁入新的階段，必須均衡配置政府行政權、有效抑制精英控制權和著力提升群體話語權。

[關鍵詞]精準扶貧；多維瞄準；多步瞄準；融合

[中圖分類號]F304 [文獻標識碼]A

1 精準扶貧多維瞄準和多步瞄準融合的內涵剖析

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞村調研扶貧攻堅時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號”。精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的治貧方式。習近平提出精準扶貧戰略的時代背景是，我國長期以來實行的粗放扶貧并沒有取到良好的扶貧績效。我國扶貧瞄準的核心問題一直是如何在國家財政能力可以承受和行政能力可以執行的條件下更準確地瞄準窮人。扶貧績效的提升客觀上要求新的扶貧理論出現，精準扶貧理論是大勢所趨。

該理論有豐富的內涵，是多維瞄準和多步瞄準的高度融合。精準扶貧的對立面是粗放扶貧，粗放扶貧的核心特征之一是瞄準的單維性，即單維瞄準。單維瞄準的典型特征是只瞄準貧困對象，而忽視了對主體、原因、產業、時序等維度的瞄準。盡管在單維瞄準的理論內涵和實踐操作中對這些維度有所觸及，但并沒有把它們放到與“貧困對象”平等的高度進行理論審視。在精準扶貧的四個內容（精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核）中，每個子內容都包含了多個維度的扶貧瞄準，實現了從單維瞄準向多維瞄準的內涵嬗變。以精準識別為例，精準識別不但包含了識別貧困戶或識別對象問題，即對象瞄準問題，還包含了識別主體問題，即主體瞄準問題。瞄準什么樣的主體去識別貧困戶？這個問題在粗放扶貧中似乎不言而喻，但在精準扶貧中并沒有被當作理所當然之事。粗放扶貧只回答了“識別誰”的問題，并沒有回答“誰識別”的問題，而精準扶貧中的精準識別至少同時回答了這兩個問題。不僅精準識別發展了瞄準的多維性內涵，精準幫扶、精準管理和精準考核都發展了瞄準的多維性內涵。

筆者進一步發現，精準扶貧不但實現了從單維瞄準向多維瞄準的內涵嬗變，而且實現了從單步瞄準向多步瞄準的內涵嬗變。粗放扶貧的核心特征之二是瞄準的單步性，即，單步瞄準。單步瞄準的典型特征是只瞄準對象，而忽視了對象瞄準后的瞄準跟進。瞄準了對象之后，我們有沒有采取相應的措施，對貧困對象進行幫扶？扶貧資金有沒有及時到達目標對象或領域？用什么樣的管理方法確保貧困對象真脫貧？如何設計一個有效的激勵機制讓扶貧主體做出積極反應？粗放扶貧都沒有將這些問題放到應有的理論高度。精準扶貧在理論層面將單步瞄準進行了內涵延伸，實現了從單步瞄準向多步瞄準提升的內涵嬗變。精準扶貧的四個內容構成了扶貧瞄準的四個步驟。精準識別是基礎，精準幫扶是力點，精準管理是手段，精準考核是保證。四個步驟一環扣住一環，構成了一個多步瞄準的嚴密鏈條，缺一不可。

從精準扶貧多維瞄準和多步瞄準的內涵嬗變剖析中，不難發現，精準扶貧實現了多維瞄準和多步瞄準的高度融合。“橫看成嶺側成峰”，精準扶貧從橫向看是多維瞄準，從縱向看是多步瞄準，是兩者的高度統一體。

對于扶貧瞄準的融合問題，我們不能停留在單維到多維、單步到多步的內涵詮釋上，需要進一步探究的問題是：融合的結點在哪里？融合的階段如何劃分？融合的困境有哪些？融合的出路在哪里？面對這四個問題，我們擬從政府行政權、精英捕獲權和群體話語權的“三權”視角進行理論解剖，并結合湖南湘西地區扶貧瞄準的實況做出實踐探索。

2 多維瞄準和多步瞄準融合的理論結點

多維瞄準和多步瞄準融合的理論結點在哪里？或者說，有哪些關鍵點將扶貧瞄準的各種要素鏈接起來，編織成一張縱橫交錯的瞄準之網？筆者以為，政府行政權、精英控制權和群體話語權是扶貧瞄準融合的理論結點。

2.1 政府行政權

扶貧瞄準過程中的政府行政權是指國家法律、法規賦予各級扶貧機構處理各類扶貧事務的特定權力。我國扶貧制度變遷是一種典型的強制性制度變遷，制度的推進和演化主要靠行政權力的行使，這是我國扶貧制度的鮮明特征。政府行政權成為多維瞄準和多步瞄準的首要結點。具體的結合狀態非常復雜，呈現出一種立體結構。政府行政權是一種粘合劑，將五個維度和四個步驟融合起來。沒有政府行政權的介入，瞄準的維度必將錯位，瞄準的步驟必將紊亂。以瞄準的原因為例，到底是什么深層次的原因導致貧困？沒有政府行政權的滲透，原因的尋找將相當困難，依靠貧困戶自己去尋找原因只能捉襟見肘。除此以外，政府行政權在其他維度和步驟上也都具有自身的制度低成本優勢，而正是成本優勢的存在使政府行政權成為五個維度和四個步驟有機融合的首要粘合劑。

2.2 精英捕獲權

精英捕獲的原意是指本應該惠及大眾的資源被少數政治或經濟上有權力的集團占有，從而導致在政治和經濟上權力較弱的集團的利益受到損害的現象。以此為根基，我們將扶貧領域中的精英捕獲權界定為，農村精英雖然沒有獲得特許的行政權力，但可以憑借自身特定的“隱形”權力和文化基礎，截取和捕獲扶貧資源和資金，最終對扶貧瞄準的績效產生影響力。該權利成為五個維度和四個步驟的重要結點。以精準幫扶為例，農村精英階層利用自身的地位特征和信息優勢對幫扶的行政過程產生影響。幫扶誰？用什么手段幫扶？這些看似完全可以通過政府行政權迎刃而解的問題實則并不能順暢地得到解決。這必將進一步影響其他步驟的跟進和其他維度的拓展，最終影響五個維度和四個步驟的融合度。這里的分析表明，農村精英在精準扶貧的維度和步驟中發揮了重要作用，是不容忽視的重要粘合力量。精英捕獲權成為精準扶貧的第二個結點。

2.3 群體話語權

阿馬蒂亞·森提出了權力貧困問題，認為農民貧困的原因是“缺乏權力”，即，權力貧困。群體話語權作為一種重要的權力，在精準扶貧的融合中充當了重要的結點作用。它的存在狀態和力量大小在很大程度上影響了精準扶貧維度和步驟的融合度。貧困群體沒有強大的社會資源，只能依靠話語權對精準扶貧的維度和步驟產生影響。我們以時序維度為切入點，分析維度和步驟之間的結合狀態及其變化。瞄準時序是指投入到貧困地區和貧困人口的扶貧資金和資源是否符合規定的時間和數量，以及投入方向是否符合貧困地區和貧困人口需求的次序。瞄準的時序維度主要指扶貧資金和項目能不能按照期待或設計的時間和順序到達與落實。時序的紊亂會導致一個原本可以產生良好績效的項目時過境遷，從而收效甚微。貧困群體話語權的狀態會影響時序的瞄準精度，他們可以通過話語權的表達來影響項目的選擇和時序安排，從而影響扶貧的主體、產業以及整個過程。時序維度對管理步驟的影響不言而喻。正確的時序會影響精準管理的目標和方式。以上我們從時序入手分析了貧困群體話語權作為結點的作用和地位，從任何一個維度或步驟出發，我們都可以窺見話語權結點在扶貧融合中的作用和地位。

3 多維瞄準和多步瞄準融合的階段劃分

我們可以將每個結點分成強和弱兩個大的類型，根據類型對多維瞄準和多步瞄準融合的階段進行劃分。我國扶貧瞄準融合的實踐道路經歷了三個大的階段。

3.1 “弱-弱-弱”型階段（初級階段）

我國在1985年實行國家貧困縣制度前，扶貧瞄準融合尚所處于萌芽階段。在這個階段，扶貧過程中展示的行政權、控制權和話語權都顯得十分弱小。貧困現象雖然普遍存在，但呈現出明顯減少的態勢。從1978年到1985年，農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5 億人減少到1.25 億人，貧困人口占農村總人口的比例由30.7%下降14.8%，但國家并沒有大量的扶貧資源介入。貧困現象的減少主要得益于以體制改革為主導的國家減貧體制。普遍意義的行政權力雖然存在，但專門的扶貧機構尚沒有出現，扶貧的政府行政權自然十分虛弱，甚至還不存在。農村精英雖然亙古存在，但在扶貧領域的影響力十分虛弱，精英捕獲權沒有動力攫取扶貧資源。貧困群體廣泛存在，但缺乏瞄準扶貧領域的話語權，因為扶貧資源幾乎沒有，此時，話語權的經濟價值并不高。這是扶貧瞄準的初級階段，一切都處在一種“自然”境界，瞄準的維度和步驟沒有實現真正意義上的融合。

3.2 “強-強-弱”型階段（中級階段）

從1985年的貧困縣制度到2013年習近平提出精準扶貧戰略的時期內，我國扶貧瞄準的融合處在中級階段。這個階段對應的是兩強一弱，政府行政權和精英捕獲權強大，群體話語權弱小。貧困縣制度確立后，我國扶貧治理體系或扶貧戰略由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變。開發式扶貧的背后是政府行政權的劇增，因為政府扶貧機構掌握了越來越多的扶貧資金和項目，政府行政權實現了從弱變強的蛻變。與扶貧資源和項目井噴式增長相對接的是精英捕獲權的介入和強化。貧困縣制度前，精英捕獲權賴以生存的扶貧資源經濟基礎不夠雄厚。貧困縣制度的來臨顯然為精英捕獲權的出現和強化提供了最直接的制度土壤和資源基礎。強大的精英捕獲權對虛弱的群體話語權形成了一種強大的壓制，在政府行政權和群體話語權之間架構了一道十分強大的藩籬，導致貧困區域內部產生不和諧，使扶貧資源和項目產生了扶貧瞄準的偏離。瞄準的偏離導致了瞄準融合的分解。以貧困村瞄準為例，農村精英為了將本村納入全國貧困村圈子中，首先對政府部門進行權力尋租，將本村成功進入全國貧困村大名單中，然后采取隱瞞、欺騙等方式攫取滾滾而來的扶貧資源。精英捕獲權在扶貧瞄準過程中層層作梗，使瞄準的維度和步驟無法實現符合績效目標的有效融合。從貧困縣制度確定的1985年到2013年之間，農村精英捕獲權出現了越演越烈的勢頭。無論是貧困縣制度還是村級瞄準，也無論是開發式扶貧還是參與式扶貧，農村精英捕獲權都沒有松開張力，一直在制造扶貧多維瞄準和多步瞄準有效融合的“斷層”。在這樣一種權力結構下，瞄準的單維性和單步性都具有必然性，維度和步驟的融合尚是一種中級融合。

3.3 “強-弱-強”型階段（高級階段）

自從2013年精準扶貧戰略提出以來，我國扶貧瞄準開始實現單維瞄準和多維瞄準的融合，進入到融合的高級階段。在這個階段，政府行政權、精英捕獲權和群體話語權出現了“強-弱-強”的局面。政府行政權依舊強大，但精英捕獲權和群體話語權的地位顛倒過來了。精準扶貧四個步驟設計理念的重要出發點之一是要弱化精英捕獲權和強化群體話語權。以精準幫扶為例，在開發式扶貧階段，強大的精英捕獲權使真實貧困對象脫離了被幫扶軌道，而虛弱的群體話語權又無法使幫扶回歸到正確的軌道上去。精準幫扶通過制度的強制，使幫扶主體和幫扶對象直接對接，拆掉了以前架構在兩者之間的藩籬。當精英捕獲權弱化以后，群體話語權獲得了生長的制度契機，使扶貧的主體和客體產生了有效對接。這種對接再也不是初、中級階段的單向對接了。在初、中級階段，救濟式扶貧更多地體現為從上至下的單向傳遞，瞄準缺乏強有力的群眾根基，接地氣力度不夠。精準扶貧的實際執行效果并不令人滿意，主要原因在于精準扶貧中出現了對貧困戶的排斥現象。到了高級階段，貧困群體通過群體話語權和評價體系向政府傳遞扶貧意愿和效果層面的信息，由此形成反饋系統，構筑和穩固扶貧瞄準融合的現實根基。

4 多維瞄準和多步瞄準融合的實踐困境

精準扶貧戰略的提出雖然標志著我國扶貧瞄準的融合進入到高級階段，但此階段的瞄準融合尚處在以下三個困境中。

4.1 力度不均的政府行政權

扶貧瞄準融合中，政府行政權的力度雖然很大，但在多維瞄準和多步瞄準中凸顯出力度不均的問題。在多維瞄準中，政府行政權在對象維度瞄準中有較強的控制力，但在主體、原因等維度方面并沒有展示足夠強大的力量，出現了力量非均衡分布的局面。力度的失衡導致其他維度的瞄準無法有效跟進，無法形成網狀瞄準融合態勢。而在多步瞄準中，精準扶貧目前所處的狀態基本還是停留在精準識別這個步驟上，對精準幫扶略有觸及，而對精準管理和精準考核尚沒有投入足夠的政府行政權。以大湘西地區為例，政府雖然基本完成了對全州所有貧困村民的建檔立卡工作，也實施了一對一的幫扶工作，但在精準管理和精準考核上還是一塊空白。四個步驟中政府行政權的分布失衡導致湘西州精準扶貧績效不如人意。2016年8月份，中央發出通知，對很多地方的幫扶干部實施召回制度。許多幫扶干部在扶貧工作中磨洋工，重要的原因是，政府行政權并沒有在精準管理和精準考核中實施有效配置。總之，多維瞄準和多步瞄準中，縱向和橫向的政府行政權非均衡配置使我國精準扶貧處在困境之中，使融合不具有連貫性和全面性。