我國漁村精準扶貧實踐困境及對策研究

姚微 陳佳俊 李婷婷 陳梓菁 洪研煒

[摘 要]精準扶貧是我國扶貧進行到新階段后的新舉措，本文通過實地走訪調查廣東M漁村的扶貧情況，調查發現，漁村精準扶貧存在滿意度不高、精準扶貧對象識別不精準、產業扶貧動力不足等問題。應完善精準扶貧識別機制、優化產業扶貧模式、加強扶貧資金使用規劃等，為我國漁村精準扶貧實踐提供參考。

[關鍵詞]精準扶貧；漁村扶貧；滿意度

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

精準扶貧，其最基本的含義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口進行有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目的。黨的十九大提出，堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。要動員全黨、全國、全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

國家和政府在全國推行精準扶貧工作并將其提升到國家扶貧戰略高度以來，扶貧工作產生了顯著的成果。研究脫貧、扶貧的文獻越來越多。早期的研究主要集中在貧困地區資源稟賦差異、區域發展不協調等因素。隨后的研究則聚焦在貧困地區教育水平、資金短缺、能力培養與積累等因素。認為由于貧困地區經濟落后導致教育水平低下、發展資金短缺、能力培養和積累相對不足，貧困并不能打破此循環，因此脫貧效應不顯著等。

M村是一個位于廣東省雷州市企水港的自然村（圖1和圖2）。土地資源稀缺，村民的主要收入來源是捕魚和挖螺，或者是外出打工維持生活。缺乏長期穩定的經濟來源，貧困比例相對較高，扶貧難度較大。2016年4月，廣東省海洋與漁業廳落實習近平總書記對全面建成小康社會決勝階段脫貧攻堅任務的部署，貫徹省委、省政府關于新時期精準扶貧脫貧三年攻堅的實施意見要求，正式進駐M村進行精準扶貧專項工作。本研究選取該村為調研樣本，具有一定的實踐價值與研究意義。

1 M村精準扶貧案例分析

1.1 M村基本情況

全村總戶數443戶，總人口1 987人，人均年收入2 550元，低于國家貧困線3 350元，整體收入較低。有67戶貧困戶，貧困人口占總人口的10%以上。小孩、老人等非勞動力人口約占總人口的38%，村民收入主要依靠外出打工、捕撈、采螺、養蝦、織網等。全村有貧困戶67戶，共計320人，分別占全村總戶數的15.1%、全村人口的16.1%（見表1）。

1.2 數據與資料

因整體文化程度不高，本次采用訪談的形式收集資料，沒有采用發放問卷的形式。參與該項調查活動的一共有12個大學生，分成了三個小分隊，每個小組四個人。其中第一小分隊負責上村的走訪調查；第二小分隊負責中村的走訪調查；第三小分隊負責下村的走訪調查。每個小分隊分成了兩個小組，每個小組有兩名調查員，進行入戶走訪調查，一名調查員負責和漁民交談，另外一名調查員負責填寫調查問卷。

2 M村精準扶貧存在的問題

2.1 精準扶貧對象識別不精準

M村的貧困識別是通過摸底調查、民主評議、公示等程序，考慮家庭人均收入、家庭住房狀況、疾病、殘疾、教育、勞動力、災害等多維度方向篩選出符合資格貧困戶。實際上，摸底調查“底”摸得不夠深，民主評議之民的參與度不夠，導致扶貧識別下的貧困人口與實際貧困人口存在出入。同時，扶貧識別機制不能精準地分類識別不同致貧原因的人口結構，而是采取“一鍋倒”的方式進行扶貧。

在農村社會，貧困戶識別的隱形標準之一是家族關系與血緣網絡，二者很大程度影響貧困戶的識別，同時，金錢利益也影響了貧困戶的識別。非貧困戶的合法納入不僅無用地消耗了扶貧資金，也使扶貧工作增加了道德陰影。為緩解社會貧困問題的投入卻引起了中國式人情意義的“社會剝削”問題。根據調查顯示，認為貧困對象的認定缺乏公平性，占總數的50%。不了解和無法評價的分別占10%和20%。認為公平的只有不到15%。扶貧工作缺乏公平性，導致村民對扶貧工作不滿（見圖3）。

2.2 產業扶貧動力不足

M村將更大的資金投入一個農業方向的企業——S公司。S公司目前的生產效益不錯，村民無需付出勞動每年就能收獲一定的資金，這可以為M村的扶貧資金提供一定的保障基礎，但是依靠企業得到長期效益不足以提供M村自身長足的發展。漁業是M村的優勢產業、支柱產業，在村村民收入主要依靠捕撈、采螺、養蝦、織網等。產業扶貧中漁業不是重點，農業是重點，脫離了M村自然情況，而且S公司位置遠離M村，村民無法進入公司就業。集裝箱養殖具有循環利用、節約資源、高效精品產出的特點，但缺少領頭企業，銷售渠道不適應網絡時代，渠道單一，無法創造更多財富。

M村的技能培訓沒有集中在集裝箱養殖方面，而是集中在養殖家禽方面，違背了村民的意愿，沒有結合當地的發展產業。村民對目前的扶貧措施效果不滿（圖4），認為沒有效果的有89戶，接近50%。有效果的50戶，不到25%。扶貧措施的效果還是沒有得到村民的認可，應該考慮深入了解目前的需求，重新制定扶貧計劃。

2.3 扶貧資金整合規劃不合理

M村扶貧資金規劃總體分為三部分，第一批資金用于參股S公司，第二批資金用于集裝箱養殖，第三批資金暫定。財政專項扶貧資金總體上不能滿足地方需求，下達到貧困縣的扶貧資金到地方后“不解渴”，就像新房子補了東邊漏了西邊，使村民過分依賴扶貧資金。道路工程投資估算332萬元，景石工程投資估算42萬，村小學改造工程投資估算863.8萬，候車廳工程投資估算3.5萬，垃圾中轉站投資估算48萬，碼頭工程投資估算433萬。扶貧資金整合力度不夠，來源主要為政府，沒有聯合金融機構。由于M村是省海洋與漁業廳統籌幫扶，M村扶貧時嚴格按照上級確定的資金方向、適用范圍，鎮、縣等上一級政府無法自主根據M村實際情況規劃統籌資金。

根據走訪調查反饋（見圖5），村民需要解決的問題是社會保障和修路，其次是碼頭的建設方面，還有灘涂，灘涂被人霸占，村民們不能挖螺，唯一的生活來源，最后在危房改造方面。超過25%的村民都需要建設碼頭和村里的公共道路。約16%的村民反映，灘涂被人霸占，自己唯一的收入來源沒有了。大多數村民都 沒有土地，都是靠海為生，現在灘涂被霸占，無法解決生活來源。

2.4 干部駐村工作幫扶機制不健全

扶貧工作隊雖然已經駐村，但是駐村干部的后續管理和保障沒有相應地跟上。在村子里存在兩種批評的聲音，一種是說外來干部對本地事宜干預太多，替代了本村干部，為本村增添了扶貧活力，帶來的扶貧經驗和資源，在短期內有成效，或者偏離了本村實際發展，導致扶貧不當，導致扶貧工作組和本村村干部起矛盾。另一種批評就是扶貧干部沒有發揮到監督和保障作用，和村干部互惠互利，讓扶貧不能精準（見圖6）。

由于扶貧干部對當地情況不是很了解，還未取得村民信任，很多都需要村干部配合，一度地依賴村干部給的信息和解決問題辦法，可能會加劇扶貧資源分配不公平，和優厚親友的現象，從而造成了扶貧干部和村民間的矛盾。根據調查數據顯示（圖6），M村村民對扶貧干部的滿意程度為：滿意（28%）、不滿意（26%） 一般（27%）、不了解（9%）、未填（10%）。

2.5 基礎設施和公共服務建設不夠完善

經過一年多扶貧干部努力，M村基礎設施得到了一定改善，但是通村公路與區域交通仍十分落后，M村交通通達性差，成為制約本地區發展核心要素，M村蝦塘等水利設施、捕魚裝備改造、種植技術推廣等方面比較薄弱，加之網絡信息不暢、產品要素交換和對外開放程度低、物流成本高等問題制約了農村經濟發展。此外，早年由于沒有安裝排污系統，M村街道污水四溢，臭氣熏天，尤其是下雨天，雨水混著污水淹沒街面，嚴重影響村容村貌。

貧困戶的需求類型主要是修路、社會保障和碼頭。該類農戶在所有貧困戶中勞動生產愿望最為強烈，希望利用扶貧資金投入漁業生產。大部分因學致貧類貧困戶具有較強的勞動能力，同時在子女上學負擔的壓力下，與相同年齡段其他貧困戶相比，其對工作的需求更為強烈。該類貧困具有暫時性和階段性。因病致貧類的農戶最強烈的意愿是獲得醫療救助和最低生活保障，遠高于其他貧困類型的需求。同時，該類貧困戶對扶貧資金的需求主要為日常開支和漁業捕撈。疾病在很大程度上削弱了貧困戶的勞動能力，致使其對“生產發展型扶貧”的意愿相對降低，同時大量的醫藥費使得“生活保障型扶貧”成為該類貧困戶最主要的訴求，屬于解決生活困難與發展生產并重類型。

3 完善M村精準扶貧的對策

3.1 完善精準扶貧識別機制

精準扶貧的首要環節就是要精準定位貧困人口并對其實施有效的扶貧措施，因此我們要探索如何完善精準扶貧的識別機制，科學、公正地定位貧困人口，并根據貧困原因實施差別化扶貧。

首先，要建立科學識別機制，精準定位貧困人口。農村地區多通過村干部考察家庭情況篩選家庭進行民主評議，這種識別機制易受主觀因素影響，同時，還應實行對貧困人口的動態管理，對其資產實施監管，及時清理不符合建檔立卡貧困戶條件的人員，騰出貧困戶指標給真正陷入貧困的人，做到“精準扶貧”。

其次，完善精準識別程序，第三方機構介入識別。在建立了科學的識別機制后，我們尚不能完全排除村干部以及扶貧干部對扶貧對象認定的主觀影響。國家可以在社會中招募機構進行精準扶貧識別，第三方機構介入識別貧困，對貧困對象的收入和支出進行嚴格審查，能夠有效減少在認定貧困人口的過程中由于村干部及扶貧干部的主觀因素而造成的偏差，確保將不符合條件的貧困對象剔除出去，將貧困戶指標物盡其用。

最后，分類識別貧困戶，摸清貧困戶的貧困原因，根據各地區各戶的致貧原因，實施差別化扶貧，實現因地制宜、因戶施策，使得幫扶以精準化。一是對失去勞動能力的貧困人口，以補貼和醫療保障等形式保障其基本生活需要；二是對于勞動人口多的家庭，進行就業培訓，提供就業崗位；三是對于勞動人口少、適讀年齡人口多的家庭，提供教育機會，促使下一代脫貧；四是對于殘疾人、精神障礙群體，在給予一定生活補助的情況，給予其勞動能力范圍內的謀生機會等。

3.2 優化產業扶貧模式

政府在實施精準扶貧工作時，在產業扶貧方面選擇高利潤的項目固然正確， 但應當充分利用當地優勢，因地制宜地實施項目，不能忽視村民自身發展能力以及互聯網在精準扶貧中發揮的作用，要進一步優化產業扶貧模式。

首先，產業扶貧的核心環節是產業的選擇，選擇發展產業必須要對應區域的特點，發展當地特色產業。綜合考慮當地的自然環境以及優勢產業，整合村中資源，帶動特色產業的發展，建立經營當地特色產業的企業，實現本村的自我發展、自主脫貧，而不是僅僅靠投資外地企業收受分紅。例如在M村，資金投入S公司種植番薯，從而獲得分紅。但M村擁有大片灘涂，村民以挖螺、養蝦和養沙蟲為主要生產活動，其中沙蟲是高利潤產業，如此地域優勢不進行合理利用，實屬浪費，而且“授人以魚不如授人以漁”，自我發展，實現“造血式”扶貧才能徹底告別貧困。

其次，在產業扶貧中，不應忽略村民的作用，可以吸納村民進入產業的生產環節當中，在因地制宜、發展規模化產業的同時，為村民創造工作崗位，吸引勞動力當地就業，以促進當地的產業發展。可以通過對村民進行勞動技能培訓，將其安排到扶貧產業的生產鏈接中，如生產環節、加工環節或是銷售環節。通過扶貧產業創造出多種就業崗位，滿足村民的各種就業需求，保障村民的經濟收入，既促進產業發展，又發展了村民的自我脫貧的能力。

3.3 加強扶貧資金整合規劃

當前扶貧資金不充足、資金來源渠道單一，而且僅有的扶貧資金使用權仍掌握在扶貧單位手中，資金使用不能完全符合實際需求，這也是使扶貧成效不高的成因。因此我們必須加強扶貧的整合規劃，使扶貧資金利用更加合理化。

首先，金融扶貧為扶貧資金提供了新的資金來源渠道。通過建立地方政府與金融機構的合作關系，由政府為村民的貸款提供擔保，同時為金融機構給予補貼，暢通扶貧貸款貼息通道，建立起一套規范的扶貧資金放款模式，使更多村民享受到政府扶貧支持。除此之外，也可以創新金融扶持模式，推廣“整村授信”。以村為單位，承諾給予符合條件的村民一定貸款額度，使村民能夠以其良好的信用，免去抵押擔保，輕松向銀行辦理貸款，以改善農村的融資環境，為村民開展生產經營活動提供了資金支持，提升他們的自我發展能力。

其次，要使精準扶貧精準到村、精準到戶的要求，使扶貧資金的管理規劃精準到位，必須要賦予縣級政府自主使用資金的權限。相比于扶貧單位，縣級政府更加了解貧困村的歷史，更能對貧困原因作出一個本質深刻的判斷出來，也更明白資金投入什么項目能對貧困村起到有效的作用。因地制宜地使用扶貧資金，使扶貧資金使用高效化。同時，要強化對資金的管理，制定較為完善的扶貧資金項目的審查機制，杜絕資金的揮霍浪費，使扶貧資金真正地落到實處，令農民獲益。

3.4 健全駐村扶貧干部幫扶工作機制

扶貧干部作為直接對接貧困村的工作人員，對扶貧工作的落實是十分重要的，由于扶貧干部大多不熟悉村中的情況、缺少監督管理機制等原因，使得一部分扶貧干部對待扶貧工作敷衍，使得扶貧效率不高，村民也對扶貧成效不太滿意。因此要健全駐村扶貧干部幫扶機制，保障扶貧工作高效開展。

首先，由于我國的駐村干部大多數都是根據各地實際自行選派的，到農村基層開展精準扶貧的幫扶工作，為了讓駐村干部能夠扎實開展扶貧工作，需要詳細明確駐村干部在工作開展、組織、執行和考核方面的規定。同時創新干部考核方式，分為自我評價、重點抽查、交叉檢查以及平時工作表現幾大板塊，積極引入第三方機構及群眾干部扶貧工作進行評估。最后將扶貧干部的考核信息收集并將其反映給扶貧單位，將考核結果作為其職位調整的重要依據。通過這樣形成一套包含考核標準、考核辦法、考核信息收集、考核結果反饋在內的完整的考核機制，提升駐村干部對于扶貧工作的責任意識，促進扶貧工作的順利進行。

其次，由于扶貧主體與扶貧對象之間信息對接不到位，當前的扶貧工作也存在效率低下，扶貧成果不明顯等問題，因此我們需要逐步建立一套完善的扶貧工作績效反饋機制，完成精準扶貧主體、扶貧主體與扶貧對象間的信息共享，將精準扶貧識別、決策、項目管理以及扶貧成效等信息錄入，形成一套信息完善的扶貧績效反饋機制。通過建立起各主體信息共享機制，使扶貧對象的反饋途徑更加暢通，其他扶貧相關單位也可以接收扶貧對象的需求，促使各級扶貧主體及時反饋及時溝通。

3.5 完善基礎設施和公共服務建設

基礎設施和公共扶貧建設對于貧困村脫貧有著重要的推進作用，加強交通設施建設，排除其作為制約本地區發展的要素。而且通過在教育和醫療方面對村民提供幫助，也有利于減輕村民的負擔，提升其生活水平。因此我們必須完善基礎設施和公共服務建設。

首先，盡管經過這兩年投入建設，M村基礎設施和公共服務有一定的改善，但對于精準脫貧的目標要求還有一定的差距。加快農村的扶貧基礎設施開發、完善公共服務是實現農村造血式發展的重要前提。同時通過政府組織協調資源精準向貧困村和貧困戶對接，滿足扶貧對象的基本生活需求，讓貧困戶能夠享受基本的公共服務和公共產品。如在M村，應該繼續推進村中道路建設、碼頭建設等工作，開展醫療保險和醫療救助健康扶貧工程、對貧困降低報銷起付線并提高醫療費用報銷比例，以提升村民的生活水平。

其次，政府部門需要加大貧困家庭子女的資助力度，對于貧困學生學習、職能培訓給予更多的幫扶，讓新生代農民能夠接受到良好的教育，得以獲得一份較高收入的職業或通過自主創業來帶動其家庭脫貧致富，減少代際貧困傳遞。精準脫貧既是物質上的脫貧，也是思想建設上的脫貧。貧困對象必須擺脫“被扶貧”的思想，只有通過自我勞動脫貧，才能避免返貧的風險。因此，駐村干部帶頭加強貧困地區鄉風文明建設、扎實做好脫貧攻堅宣傳工作，大力開展貧困戶勞動力職業技術培訓，讓貧困戶勞動力通過技術技能提高收入，逐漸改變“被扶貧”“靠天吃飯”的思想，降低村民因災返貧風險。

4 結論

扶貧工作是一個漫長、曲折的過程。國家實施精準扶貧，為了使扶貧工作落實到位，大力推進扶貧工作的進行。其一要在扶貧對象上做到精確鎖定，要明白誰是真正的貧窮，扶貧識別機制仍然存在一定的問題，通過M村調研過程中了解到，該村的貧困戶選舉的主觀性較強，“關系戶”輕松納入貧困戶列表，并未能客觀科學地從多方面確認扶貧對象，扶貧對象選舉過程的透明度有待提高，要將貧困戶的識別全過程進行公開，更加注重公平性，做到扶真貧。其二要真正地對癥下藥，找住真正“窮”的原因，在落實因地制宜政策的同時，除了要滿足貧困區人民在生活物質上的基本需求以外，扶貧工作要結合當地的情況為貧困村村民制定合理的脫貧計劃并落到實處。

在加快扶貧立法方面，使精準扶貧、精準脫貧法制化，依法推進精準扶貧，真正實現有法可依、有法必依、執法必嚴。要充分發揮地方優勢，因地制宜，加快發展貧困地區的生態文明建設，幫助貧困戶發展特色產業，走產業扶貧道路。此外，貧困地區可通過互聯網電商平臺等新模式，實行線上線下“雙發展”，向外界推廣當地特色，真正做到精準發力，實現精準脫貧，幫助貧困地區的貧困戶們早日過上小康生活。打破以往傳統的政府全面領導的扶貧模式，改之實施政府為主、市場為輔的新型扶貧機制，鼓勵引導非政府組織參與到精準扶貧中來，加之政府機構的適當引導與監督，實現“從群眾中來，到群眾中去”，使扶貧迸發出更大的力量。為實現2020年全面實現小康社會的百年目標齊心協力。

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