如何撰寫PPP項目財政承受能力論證報告

王永安

摘 要：2000年以來，PPP項目運營模式逐漸被各級政府所認知和應用，尤其是在基礎性設施、公共設施建設方面被廣泛應用。本文主要闡述PPP項目如何撰寫財政承受能力論證報告。

關鍵詞：PPP項目財政承受能力；論證報告

文章編號：1004-7026（2018）03-0127-02 中國圖書分類號：F283；F812 文獻標志碼：A

1 PPP項目以及財政承受能力論證報告簡介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與社會資本為了向社會公眾提供公共物品與服務而形成的一種伙伴式的合作關系，這種合作關系以特許權經營協議作為基礎，以合同方式明確雙方權利與義務關系，順利完成合同，最終讓合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。2000年以后，在中國政府的積極推動下，PPP項目運營模式逐漸被各級政府所認知和應用。在進行PPP項目運營模式前，根據國家相關法律、法規的相關規定，需要由社會中介機構提供《PPP項目實施方案》、《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》。本文主要與各位中介同仁研究和討論如何撰寫財政承受能力論證報告。

2 財政承受能力論證報告應包括的主要內容

在撰寫財政承受能力論證報告前，應具備的資料有PPP項目的可研報告、項目實施方案、物有所值評價報告等資料。可研報告為該項目前期論證的資料，項目實施方案是該項目的具體實施方案（含財務預測等方面的內容），物有所值評價報告是為論證該PPP項目是否應該采取PPP模式的依據，包括定性評價和定量評價兩個方面。在前兩個報告及一個實施方案均采用PPP模式可行的前提下，需要對當地財政部門關于該項目的支出能力進行評價，即所謂當地財政部門是否有能力承擔該PPP項目的財政支出。

該論證報告應大致分為八部分，分別為項目概述；編制目的、思路與依據；責任識別；支出測算；財政承受能力評估；結論及建議；聲明；附件。

3 財政承受能力論證報告的具體內容

3.1 項目概述——該部分主要內容應為該項目的整體項目情況介紹，包括項目名稱、投資規模、建設用地、建設內容、項目期限等方面的內容

此部分應根據各項目的實際情況進行描述。描述時應言簡意賅，簡單明了。可根據PPP項目的可研報告進行撰寫。

3.2 編制目的、思路與依據——該部分介紹該項編制目的、評估思路、編制依據

其中編制目的應描述為“本報告對***項目進行投資財務分析，并就該項目以PPP模式實施進行財政承受能力論證，為***人民政府采用PPP模式實施本項目提供決策參考”。

評估思路應依據相關法律、法規的規定進行，其中明確判斷的依據為“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10.00%”，這是判斷PPP項目是否能夠執行的一項最基本的硬性條件。報告中應描述“根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）的相關規定，為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備”。報告中還應描述“根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的相關規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10.00%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”。同時應明確政府和社會資本合作項目財政承受能力評估，應包括兩個層次，首先是對單一PPP項目的財政承受能力進行評估；其次是對同一時期同級財政范圍內已實施和擬實施的單一PPP項目的財政承受能力進行匯總，對各年度內PPP項目支出總額及在行業和領域分類上進行總體平衡。

報告編制的主要依據為國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）、《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》（國務院國發[2014]43號）、住建部《市政公用設施建設項目經濟評價方法與參數》（2008年）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財政部財金[2014]113號）、《關于印發〈地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法〉的通知》（財政部財預[2014]351號）、國家發改委《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）、《建設項目經濟評價方法與參數（第三版）》、財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）以及與本項目相關的其他法律、法規、地方規章等方面的內容。

3.3 責任識別——主要包括量化股權方面的投資、項目風險承擔、運營補貼、相關配套投入等方面的支出責任

一般的PPP項目均需要成立項目公司，政府與股權投資支出責任是指在政府與社會資本在共同組建項目公司的情況下，政府需要承擔的出資責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府無需承擔此項責任。此項責任一般根據各方出資的金額和比例承擔。

運營補貼支出責任是指在項目運營的整個周期內，政府需要承擔的直接付費責任。在不同的付費情況下，政府承擔的運營補貼支出責任也有所不同。在政府付費情況下，政府需承擔全部的運營補貼支出責任；在可行性缺口補助情況下，政府需承擔部分運營補貼支出責任；在使用者付費的情況下，政府根據相關協議則無需承擔任何運營補貼支出責任。因PPP項目基本為社會公益及基礎設施建設項目，故在一般情況下基本的方式為政府承擔全部運營補貼支出責任。

風險承擔支出責任是指在項目實施周期內，政府需承擔風險而帶來的財政或有支出責任。包括由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求的風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況而產生財政或有支出責任。由于項目的周期長、投資金額大等方面的原因，導致風險概率和風險后果值難以預測，因此項目的風險承擔成本應當結合實際情況按照可轉移風險、可分擔風險和不可轉移風險三方面內容進行分類，再采用分類比例的方式進行測算。即量化各類風險時采取先分類，再比例的方法進行。

配套投入支出責任是指由政府提供項目配套工程等方面的其他投入責任，大致包括土地征收及整理、投資補助、部分項目配套措施、貸款貼息等方面的責任。一般情況下，PPP項目的土地均通過劃撥方式取得，待合同期屆滿時由政府無償收回，因此配套投入支出責任可不予考慮。

3.4 支出測算——主要包括股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出、配套投入支出等方面數據進行計算

其中，股權投資支出=項目注冊資本金×政府占項目公司股權比例；運營補貼為根據各項目的實際情況計算每年政府應支付的補貼；風險承擔應分類為可轉移風險成本、可分擔風險、不可轉移風險三大類。

配套投入支出一般情況下，PPP項目的土地均通過劃撥方式取得，待合同期屆滿時由政府無償收回，因此此項支出暫不考慮。

根據以上計算的結果，匯總出項目財政支出的責任總額，財政支出責任總額=股權出資支出+政府運營補貼+政府承擔風險+其他支出。

3.5 財政承受能力評估——該指標計算的結果為項目運營期內各年PPP項目政府支出占該地區一般公共預算支出的比例，如果比例超過10%

則說明該項目運營期內某年的項目支出已超過了政府所能承受的范圍，建議不采用PPP項目方式。具體計算的方法為：

首先計算該項目所在地區前6年各年的一般公共預算支出，進而計算出近5年內平均一般公共預算支出增長率，再根據該地區實際情況預測未來在合同期內一般公共預算支出的增長率，最后依據增長率計算出合同期內各年一般公共預算支出的預測金額。

將政府承擔的運營期內各年支出與預測出的各年一般公共預算支出相除，計算出各年的比例，與10%的上限進行比較。如各年的比例均遠遠低于標準值，則說明該項目可以采用PPP方式運營；如比例超過標準，則說明該項目不宜采用PPP方式運營。

3.6 結論及建議——根據上述計算出的結果得出結論

結論應該簡單明了，觀點鮮明。如表述為“***項目采用政府與社會資本合作（PPP）模式實施，符合國家的政策要求，通過項目實施能引進社會資本參入基礎設施建設，能有效發揮社會資本作用，提高建設和運營效率，提高資金使用效率”。或者表述為“經測算***項目提供財政補貼的***年內，政府每年實際支付項目補貼較為均衡，各年總支出比例均控制在合理之間，均未超過一般公共預算支出10%的控制額”。

3.7 聲明

此部分為中介機構根據實際情況做出的相關說明，一般為委托方對出具材料真實、準確、完整性的聲明。

3.8 附件

將各年的計算過程以excel表格的方式附后，以便具體說明計算過程和結論。

結束語

以上就如何撰寫PPP項目財政承受能力論證報告發表了個人的觀點，因PPP項目在國內落地的時間較短，各地區的實際情況不一，運營期內運作方式不同，可能會在論證報告的撰寫方式上有所區別，但總體要表達的內容大體相同，希望各位中介同仁能提出寶貴意見。

參考文獻：

[1].Junglim Hama.基礎設施PPP制度框架.世界銀行.

[2]楊曉萌.PPP 模式—新興的公共產品供給方式[J].大連海事大學學報，2008（12）.