基于PPP模式的基礎設施項目績效評價研究

秦亞飛 高洪顯 李海萍

摘 要：本文從基礎設施項目的視角出發，通過梳理PPP模式的基礎設施項目相關理論，分析其績效評價的現狀及存在的問題，運用平衡計分卡原理，從財務能力評價、內部控制管理、顧客滿意度、創新與成長等方面設立具體的指標，構建四維一體的績效評價體系提升PPP模式下的基礎設施項目的績效水平，并探索解決辦法。

關鍵詞：PPP項目；績效評價；平衡計分卡

文章編號：1004-7026（2018）08-0126-02 中國圖書分類號：F283；F299.24 文獻標志碼：A

PPP模式是實現基礎設施建設項目的一種融資模式，也是通過簽訂特許權協議，明確政府與私人組織各方的權利和義務，以伙伴式的合作關系供給公共產品和服務，確保合作完成的結果利于合作各方單獨行動的結果。當前，基礎設施項目在建設過程中存在資金不足、項目建設運行的效率不高的問題，而PPP模式的引入能夠增加私人部門的投資，推動完善基礎設施項目的建設。

隨著我國各地PPP模式的基礎設施項目的推進，要提升PPP模式下的基礎設施項目在建設過程中的績效水平，就必須對其過程及結果進行合理的績效評價。

1 PPP模式下基礎設施項目績效評價存在的問題

目前，國內學者對PPP模式下基礎設施項目的績效評價進行了一定的研究，從方法論上看，主要采用了平衡計分卡法、回歸分析法、層次分析法等不同評價方法對多種PPP項目績效評價的適用性進行了研究，取得了較為豐碩的研究成果；但從實際著眼，目前PPP模式在國內仍處在初級發展階段。各類企事業機構缺乏對項目可行性及財務風險的評估，一味強調以績效評定結果作為收費依據，使PPP項目績效評價的作用大打折扣。根據各地PPP項目績效評價實際狀況，在此說明幾點普遍存在的問題：

第一，缺乏法律支持。國家法律中并沒有明確針對PPP項目進行績效評價的規定，其評價主要依據財政部、發改委等部門出臺的文件中的部分條款，缺乏實用性、針對性。

第二，缺乏風險評估。PPP項目往往具有資金投入高、發展周期長等特點。因此，對PPP項目績效評價不能僅根據一般項目績效評價原理對其進行評價。如何進行有效的風險識別和合理的風險分配是目前PPP項目所遇到的主要困難之一。

第三，定性分析較多，定量分析較少。定性研究側重于對事物的含義、特征的描述和理解，而定量分析則側重于對事物的測量和精準計算。更多地采用定性而非定量的分析方式，雖然使操作更簡便，但也使評價結果主觀性較大，嚴謹性不夠。從而影響了績效評價報告的真實性、公正性、客觀性。

2 PPP 項目績效評價指標設計

運用平衡計分卡原理，從財務能力評價、內部控制管理、顧客滿意度、創新與成長等方面設立具體的指標，構建四維一體的績效評價體系，并針對每一維度建立績效二級評價指標，明確相關利益方與責任方。

2.1 財務能力評價

PPP項目往往具有資金投入高、發展周期長等特點，無論是企業還是政府都難以獨立承受PPP項目的盈虧。私營部門更側重于提升運行效益，涉及的指標應包括盈利能力、償債能力、成本管理能力，而公共部門更看重資金價值評價。

2.2 項目內部控制管理

私營部門往往擁有大量的管理人才、先進的技術設備，能夠對工程進行有效控制。而政府應對PPP項目進行監督，并適當給予政策扶植，保證項目順利實施。涉及的指標應包括成本控制、質量控制、安全控制。

2.3 利益方滿意度

PPP項目的主要利益方包括：公共部門、私營部門和社會公眾。利益方滿意度的相關指標也應主要從這三個部分入手尋找。私營部門的滿意度主要體現為良好的工作氣氛，供應商與承包商之間和諧的合作關系等。社會公眾的滿意程度主要表現為對公眾的干擾程度和健康影響程度。

3 政策與建議

3.1 完善政策環境加強政府支持

（1）建立誠信政府。為了提高績效水平，首先要保證政府的信用度。同時避免由于地方政府看重利益、領導班子管理理念不同等因素所導致合作破裂現象。政府部門應依法行政、制定失信懲罰制和追責制、制定賠償制度。（2）完善宏觀政治環境：王守清教授指出。腐敗是影響PPP項目的重要因素。如若政治清明、社會穩定PPP項目將飛速發展。 目前我國并沒有專門針對PPP項目地法律條文。這就導致了PPP項目在執行過程中，可能受到各類主客觀因素的影響。因此政府部門應該盡快完善相應的法律法規，提高立法針對性，減少私人部門鉆法律漏洞，牟取不正當利益的行為，營造一個和諧清廉的政治環境。（3） 建立清晰的特許權協議：為了減少協議性質界別混淆的情況，需建立清晰的特許權協議以解決問題，如：明確審批環節，建立權責協議和風險承擔制度；明確政府主體的督查權利，同時保證其提前回收權利；明確政府行政特權和經濟補償；政府主體在建設和運營周期內給予對應地行政配合等。

3.2 加強項目管理，明晰權責劃分

（1）加強項目必要性和可行性分析：首先，在準備階段，需對 VFM 進行綜合性評價。其次，客觀測評收益及費用以提升綜合效益。再次，PPP 項目應開展實地考察，滿足公眾對安全性、實用性和舒適性等方面的需求，從而被市場認可，取得收益。（2）提高溝通的有效性：在PPP 項目實施過程中，各參與方應針對項目的進度情況、資本情況、政策變化情況進行及時有效地溝通，進而為決策提供可靠信息的支持。（3）建立專責機構監督機制：PPP項目由公共部門和私人部門共同經營，參與方較多。引入第三方測評能夠更加準確，客觀的反映各方所關注的信息。

3.3 加強決策過程的透明性、控制市場因素影響

（1）建立公眾參與決策和監督制度：提高決策的透明度。將項目進展情況在媒體網絡等公開平臺上進行發布；提供有效的公眾意見反饋渠道。切實保障公眾的知情權、建議權；落實群眾建議，對公眾提出的正確建議，經分析討論后予以采納。 （2）嚴格把控用戶需求分析：在項目初期對用戶需求進行收集、篩選和歸納，從而做出正確的產品定位，減少運營風險。

3.4 完善效益保障制度，平衡各方利益

（1）補償機制談判：PPP項目的目的是要達到公共部門和私人部門互利共贏的局面。但由于PPP項目具有投資大、周期長、風險難控等特點，導致了項目收益具有不穩定性。為了均衡私人部門與政府部門之間的利益。可以通過合同談判制定合理的補償機制，穩定項目收益。這不僅能夠提高私人部門的參與積極性，也能減少其借機牟取暴利損害公眾和政府利益的行為。（2）制定合理的價格機制：由于公共部門和私人部門的信息不對稱性，導致目前PPP項目申報成本偏高。在此種情況下，通過采用設立成本和質量數據信息庫、選擇合適的價格管理模型、落實聽證會制度等措施，可以為PPP項目制定合理的價格機制，是促進PPP項目的又一強大推力。

參考文獻：

[1]王玉梅.基于平衡計分卡的 PPP 項目績效評價體系研究[J].會計之友，2014.2.

[2]鮑睿寧，舒家先.PPP項目運行績效評價的難點與思考——基于安徽省池州市PPP示范項目的實證分析[J].經濟研究參考，2016.9.