農村土地綜合整治中的農民權益保護問題研究

陳樂賓

[摘要]農村土地綜合整治是有效提升農村土地資源利用效率、推動實現農業現代化、統籌城鄉發展與推動實現鄉村振興戰略的重要手段，在目前各地紛紛開展農村土地綜合整治的過程中，農民權益保護的問題逐漸突顯。研究構建了包含經濟權益、分配權益、居住權益、環境權益、治理權益和保障權益等在內的土地整治中農民權益保護評價體系，初步探討了現實中存在的農民權益保護問題，并從理論上通過“權利（力）—利益—機制—能力”分析框架定性剖析了農民權益受損的原因，在此基礎上，提出加強農民權益保護的對策與建議，為進一步科學地、可持續地推進農村土地整治提供參考。

[關鍵詞]土地整治;農民權益保護;問題;建議

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1? ? 引言與文獻回顧

中國改革開放近四十年來，隨著工業化、城鎮化的不斷推進，城鄉土地分治的“二元結構”，帶來了農村發展特別是農村土地利用方面的許多現實問題。深入開展農村土地整治，既是解決中國農村資源、環境、社會、經濟諸多問題的現實要求，也是推進新農村建設和統籌城鄉協調發展的戰略選擇。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。新時期農村土地綜合整治工作應當主動對接鄉村振興戰略，根據土地整治主要矛盾的變化，著力推動土地整治工作轉型升級，更科學更可持續地為農業農村發展服務。

農村土地綜合整治本質上是對農村土地資源的重新配置與調整，通過合理的規劃布局、基礎設施建設等手段來提高土地資源的利用效率進而推動農業農村發展。自國家大力推動土地這一工作以來，土地整治對保護耕地和基本農田、盤活農村存量集體建設用地、保障發展基礎，尤其對統籌城鄉一體化發展、推動農業現代化起到了重要作用，然而，各地不斷探索的有益實踐過程中也暴露出種種問題，如整治規劃相對落后、土地整治項目資金來源缺乏、過度依賴政府推動、市場化不足、重經濟輕生態等問題。本研究認為最重要的是在農村土地綜合整治中的農民權益保護問題，雖然在國家層面上已經強調開展農村土地綜合整治要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首要地位，但在土地整治實踐過程中，各地層出不窮的矛盾焦點事件（如農民“被上樓”、收益分配的不合理、強拆強建等現象）均表明這一原則并未得到很好的貫徹。農民合法權益的保護問題仍將是將來一段時間內土地整治工作繞不開的話題，也是實現農村土地綜合整治根本目標的關鍵所在。

已有學者針對農村土地綜合整治中的內在驅動力、利益相關者關系等進行了探討，鄒偉等（2013）從經濟、社會、政治3個方面分析了農村土地綜合整治的內在驅動力，理論上揭示了農村土地綜合整治對社會經濟的積極影響，進而對農村土地綜合整治進行了理性思考。董歡（2014）在土地整治利益相關者分析的基礎上認為不合理的利益分配導致農民利益受損將影響我國農村土地綜合整治的可持續性。因此，基于農村土地綜合整治極強的內在驅動力與由利益相關者分析中得到的農民權益保護在土地綜合整治中的重要性，本研究認為對我國農村土地綜合整治中的農民權益保護現狀進行評價，發現問題并剖析其深層次原因進而研究提出加強土地整治中農民合法權益保護工作的對策與建議具有重要的現實意義。

2? ? 土地整治中農民權益保護內涵與現狀

權益是公民受法律保護的權利和利益，農民權益是農村居民作為社會成員、憑借國家公民資格根據法律規定應享有的權利和利益。農民權益是涉及多方面的，已有研究對我國農民權益的內涵進行了概括和討論，宋才發（2009）認為，農民的土地權益是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民主權利與獲得物質權益的總稱;吳志剛（2012）認為，農民土地權益是農民基于土地所享有的權益，而不是農民享有的土地權益，它不僅包括農民土地經濟權益、土地政治權益、土地社會權益和土地文化權益等實體權益，還包括農民土地程序權益;馬廣超（2015）將農民權益定義為：農民作為中國公民所享有的受法律保護的權益，包括經濟權益、政治權益、社會文化權益、生態環境權益等。

由此，本研究認為農民權益是涉及多方面、多個層次的問題且具有極廣的內涵。結合前人研究，從土地整治的過程與角度來看，本研究提出包含經濟權益、分配權益、居住權益、環境權益、治理權益、保障權益等在內的土地整治中農民權益保護評價指標體系與內涵。其中經濟權益指土地整治中農民直接或間接經濟收入的增加，以及涉及到的影響農民家庭經濟水平等方面的權益;分配權益指土地整治中農民作為集體經濟組織成員應當享有的從農村集體土地增值中獲得一定比例收益的權益;居住權益指通過土地整治涉及農村居民居住狀況改善的權益;環境權益指土地整治中農民通過村莊環境整治在村莊環境狀況、農業生態環境與資源狀況等方面的權益;治理權益指在土地整治過程中農民作為主體地位應享有的知情權、參與權、表達權和監督權等權利;保障權益指土地整治后農民的就業和社會保障等方面的合法權益。土地整治中農民權益具體內涵如表1所示：

從現實中各地開展的農村土地整治來看，農民權益受損主要表現在以下幾個方面。一是借城鄉建設用地增減掛鉤之名，片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自擴大規模，對農村的土地整治沒有落到實處，從而損害農民合法權益;二是違背農民意愿，大搞強拆強建，大肆圈占農村集體土地以謀求地方財政收入的增加;三是置農民生活生產需要于不顧，片面強調騰退村莊用地，逼農民上樓，從而導致的農民切身利益受到損害;四是補償安置機制不合理，尤其是宅基地的置換補償等缺乏對農民權益的綜合考量，造成部分地區農民的強烈不滿。總之，這些行為都違背了農村土地綜合整治中的農民權益保護的目標，對農民的經濟權益、分配權益、居住權益、環境權益、治理權益、保障權益等都造成了極大地損害。

3? ? 土地整治中農民權益受損的原因分析

在對農民權益的內涵進行分析概況的基礎上，結合我國部分地區在開展農村土地綜合整治過程中出現的主要問題，本研究嘗試從“權利（力）-利益-機制-能力”的分析思路剖析解釋農民權益未能得到應有保護的原因，不同的權利（力）地位下，不同群體存在各異的利益追求，權利不對等也意味著差異性的決策權重，從而在土地整治的各項機制設計中難以兼顧各方需求，導致利益分配的不均衡，最后由于農民自身的維權能力不足，綜合導致權益難以得到有效保護。因此，本研究認為，權利（力）的失衡、利益的沖突、機制設計的缺陷以及農民自身維權能力不足是導致土地整治中農民權益受損的主要原因。

3.1? ? 權利（力）的失衡

權利的失衡突出表現為在土地整治過程中，政府的行政權力發揮了決定性作用，地方政府依然是土地綜合整治項目的主導，擁有決策權，項目從規劃、設計到項目融資、實施再到項目完成、驗收都由地方政府部門完成，農村集體、其他市場組織等均處于被動地位難以發揮作用，即政府和集體、農民之間的權力和權利對比出現失衡。在此背景下，地方政府依靠強勢權力勢必會更多為其自身利益考慮，從而難以周全農民合法權益，特別是在一些地區的土地整治項目中，政府在當前以GDP為核心的地方考核體系下，受政績效應的驅動，容易滋生土地利用的短期行為，利用行政權力肆意占用農村集體土地，進而出現地方政府與農民爭奪土地資源的現象。

3.2? ? 利益的沖突

農村土地綜合整治涉及利益主體眾多，且各主體間存在不同的利益偏好，極易引發利益沖突，而在此過程中農民由于處于弱勢地位，權益極易受到損害。土地整治過程中中央政府、地方政府、投資開發商、農村集體經濟組織、農民都是重要的利益相關者，在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關者的不同利益偏好必然引發利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導致不同利益相關者之間的利益分配沖突趨于激化。尤其是農民作為農村土地整治的主體卻處于弱勢地位，在多方博弈的過程中，利益受損成為必然。

3.3? ? 機制設計的缺陷

土地整治中相關的作用與推動機制設計的缺陷同樣是導致農民權利受損的重要原因。主要包括土地整治缺乏統一的法律體制約束，相關工作并沒有在法律層面上進行嚴格規范，農民權益保護缺乏法理依據;政府主導的推進機制，資金來源的單一，績效考核機制缺乏;農地及建設用地整治中缺乏對農民利益的重點考慮，退出補償機制的不合理安排運作;公眾參與和監督管控機制尚未建立，土地整治工作缺乏社會參與和監督;農民利益表達機制不健全。

3.4? ? 農民自身維權能力不足

農民自身維權能力不足也容易導致權益受到損害。維權能力應包括信息獲取、利益表達、參與整治、監督問責等方面的能力，其中村民的參與意識會在很大程度上影響到農民自身的維權能力。農民公眾參與意識相對淡薄，公眾參與機制不完善，在這樣的環境下，地方政府與項目管理者更傾向將自身的主觀意愿加入土地整治項目，農民既缺乏參與意識，又缺乏維權渠道，政府、項目管理者以及農民之間的矛盾無法及時解決，農民權益問題則更難以保障。加之普遍存在的“搭便車”效應，極易導致農民集體行動失效或失敗。

4? ? 土地整治中加強農民權益保護的對策與建議

4.1? ? 平衡權利（力）地位，緩解利益沖突

正確處理好政府、集體與農民之間的權利利益關系，尋求多方權利與權力的均衡，更多地發揮市場機制在推動農村土地綜合整治中的作用;明細土地產權，切實保護農民土地財產權益;建立多種利益主體公平的共同參與機制和合理的利益分配機制。

4.2? ? 健全農村土地整治推進機制

從法律與規劃層面上加強對農村土地綜合整治的統一約束與管理，科學合理制定土地整治規劃;健全并豐富融資渠道，建立長期的多元化高效融資體系;建立科學的政績考核機制，促進地方政府正確運用土地整治政策;改進宅基地退出補償安置機制設計，確保農民利益不受損。

4.3? ? 堅持農民在農村土地整治中的主體地位

充分尊重農民意愿與主體地位，發揮農民在土地整治中的應有作用，切實保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權;暢通利益表達渠道，確保農民利益訴求得到合理表達與體現;允許農民分享一定比例的土地整治后產生的土地增值收益，保障土地整治成果與農民共享;建立土地整治公眾參與機制，為農民獲取信息、表達意愿提供有效渠道。

4.4? ? 建立全面的農民權益保護體系

關注并建立針對農民經濟權益、分配權益、居住權益、環境權益、治理權益、保障權益等在內的全面的農民權益保護體系，從各個層次關注農民利益訴求，切實把維護農民合法權益放在首要地位。

5? ? 結束語

農村土地綜合整治是推動實現鄉村振興戰略的重要手段，在未來相當長的一段時間內還應當重點推進，在此過程中尤其要更加注重農民權益的保護，切實做到該項工作以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首要地位。通過研究分析，土地整治中應當綜合全面保護包括經濟權益、分配權益、居住權益、環境權益、治理權益和保障權益等在內的農民合法權益，通過多種途徑切實加強農民權益保護，保障農村土地綜合整治工作科學可持續的推進，以助力農業現代化建設，為統籌城鄉一體化發展、實現鄉村振興戰略而添磚加瓦。

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