淺談土地公有制與私有制的利弊及與意識(shí)形態(tài)的關(guān)系

劉璇

[摘要]隨著土地資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中重要作用的日益凸顯，引起了人們對(duì)土地所有制度的深入思考。在總結(jié)各國(guó)（地區(qū)）土地公有制與私有制利弊的基礎(chǔ)上，對(duì)其社會(huì)意識(shí)形態(tài)與土地所有制度的關(guān)系進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，結(jié)果表明，要鞏固各國(guó)（地區(qū)）的土地所有制度必須從社會(huì)民眾的基礎(chǔ)利益出發(fā)，不斷完善土地制度政策；要得到人民的認(rèn)同與擁護(hù)，政策制度的執(zhí)行成本才會(huì)降低且有效期限更長(zhǎng)遠(yuǎn)。

[關(guān)鍵詞]土地公有制；土地私有制；利弊；意識(shí)形態(tài)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

土地承載著一切人類(lèi)活動(dòng)，是人類(lèi)生存的基礎(chǔ)。土地作為自然資源在土地適宜性上產(chǎn)生的差異影響人類(lèi)對(duì)其進(jìn)行不同的用途開(kāi)發(fā)，其權(quán)屬也是人們能否對(duì)它進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵所在。土地所有制是指國(guó)家在一定社會(huì)生產(chǎn)方式下認(rèn)可的土地所有權(quán)歸屬的制度，它是各項(xiàng)土地制度和政策的核心和基礎(chǔ)。當(dāng)今世界上的土地所有制度大致可分為土地公有制與土地私有制，兩者都有其優(yōu)勢(shì)也有不足，各國(guó)都需要遵循國(guó)情來(lái)制定相關(guān)的土地所有制度，同時(shí)也要從意識(shí)形態(tài)、歷史文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念等方面進(jìn)行考慮。

1 各國(guó)（地區(qū)）現(xiàn)行土地所有制度及其利弊分析

1.1 中國(guó)

我國(guó)《憲法》規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從法定的角度來(lái)看，我國(guó)的土地所有制度屬于土地公有制。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義土地公有制，能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，提升土地的利用效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，在總體上實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置；同時(shí)，振興了城市土地市場(chǎng)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為城市經(jīng)濟(jì)體制改革提供了條件。但多年來(lái)，土地公有制也造成了一系列問(wèn)題，如資源利用低效和土地閑置等。一些政府盲目擴(kuò)張城市建設(shè)用地，未考慮到資源的可持續(xù)利用；而部分開(kāi)發(fā)商在用地的過(guò)程中也忽視了土地的立體開(kāi)發(fā)，造成了土地資源的低效利用。農(nóng)村中“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而多年以來(lái)的農(nóng)村居住習(xí)慣也導(dǎo)致單戶(hù)建筑面積過(guò)大；隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市吸引了大量勞動(dòng)力，空心村的出現(xiàn)導(dǎo)致了農(nóng)村耕地的閑置拋荒現(xiàn)象，很大程度上造成土地資源的浪費(fèi)。

1.2 美國(guó)

美國(guó)是世界上建國(guó)較晚的國(guó)家，它采用的一直是土地私有制。一般來(lái)說(shuō)，除了作公共用途并給予合理補(bǔ)償，私有土地不得被征收。從美國(guó)土地政策發(fā)展的歷史來(lái)看，20世紀(jì)前美國(guó)西部地區(qū)地多人少，國(guó)家為了進(jìn)行西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)以及政府金庫(kù)的空缺補(bǔ)充，對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模的“批發(fā)甩賣(mài)”，19世紀(jì)初開(kāi)始向農(nóng)民和墾荒者進(jìn)行土地“零售”。基于這種發(fā)展方式，美國(guó)政府逐步完善土地私有制中各種產(chǎn)權(quán)明晰和保護(hù)的制度，使土地所有者明確自己擁有的處置和利用土地的權(quán)利，也使土地市場(chǎng)的交易更簡(jiǎn)潔明朗。但是，也是由于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的全面著重保護(hù)，使得城市開(kāi)發(fā)更新過(guò)程變得緩慢，在一定程度上也加劇了貧富差距。

1.3 英國(guó)

英國(guó)的政治制度至今仍是議會(huì)制的君主立憲制，全國(guó)土地的所有權(quán)在名義上、法理上歸英國(guó)國(guó)王所有，但現(xiàn)實(shí)中，個(gè)人、社團(tuán)或政府都可以擁有“自由的土地保有權(quán)”，并可以自由處置土地。英國(guó)的這種土地制度實(shí)際上模糊了土地所有權(quán)，而保障了人民的土地使用權(quán)，在保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)方面逐步進(jìn)行了完善，能夠給用地人民、社團(tuán)或政府安穩(wěn)的保障。不過(guò)，在土地私有制改革過(guò)程中，土地兼并現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而土地市場(chǎng)由于對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的間接干預(yù)，導(dǎo)致在危機(jī)過(guò)后土地市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)較緩慢。

1.4 臺(tái)灣

臺(tái)灣地區(qū)采用的是以孫中山提出的“平均地權(quán)”為依托而建立的一套土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度，以土地公有制為原則，以土地私有為實(shí)用，實(shí)現(xiàn)地盡其利、縮小貧富差距、避免坐享其成。這種土地制度能夠平均財(cái)富，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，杜絕土地壟斷帶來(lái)的危害。但由于市區(qū)土地所有權(quán)人負(fù)擔(dān)率過(guò)高，一般參與人意愿不高，影響了城市區(qū)域建設(shè)與改造。

2 意識(shí)形態(tài)對(duì)土地制度的影響

意識(shí)形態(tài)，根據(jù)諾思的解釋?zhuān)怯苫ハ嚓P(guān)聯(lián)的、包羅萬(wàn)象的世界觀構(gòu)成。制度的構(gòu)成要素主要是：正式約束（例如法律、法則等）、非正式約束（例如習(xí)俗、宗教等）以及它們的實(shí)施機(jī)制，制度的形成都受到事物發(fā)展的實(shí)際情況以及遵循制度的主體的意識(shí)形態(tài)等方面的影響。

2.1 意識(shí)形態(tài)對(duì)土地制度的影響

意識(shí)形態(tài)對(duì)土地制度的影響在于以下幾個(gè)方面。首先，制度制定主體具有意識(shí)形態(tài)性。意識(shí)主體常追求利益的最大化，而利益又分為物質(zhì)的和非物質(zhì)的。物質(zhì)的即對(duì)現(xiàn)實(shí)生活物質(zhì)條件的追求，在土地使用方面就是希望通過(guò)行使自己的土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益收益。非物質(zhì)的即個(gè)人價(jià)值訴求，比如在土地制度方面可見(jiàn)的城鄉(xiāng)用地、征地收益的公平性。其次，意識(shí)形態(tài)對(duì)制度政策的制定提供合法性依據(jù)。土地制度只有得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和擁護(hù)才使其具有合法性、權(quán)威性。同時(shí)，意識(shí)形態(tài)也影響土地制度的執(zhí)行。例如，1961年日本制定了旨在放寬管制和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的《農(nóng)業(yè)基本法》，推進(jìn)農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)移到專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)手中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而縮小農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的差距。但是在實(shí)踐中，由于很多農(nóng)民不愿意放棄土地所有權(quán)，這項(xiàng)政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

2.2 各國(guó)民眾意識(shí)形態(tài)上對(duì)土地所有制度的態(tài)度

在土地制度變遷的過(guò)程中，統(tǒng)治者的信仰和人民的信仰共同塑造了制度變遷的道路。意識(shí)形態(tài)階級(jí)的主觀取向，不可避免地會(huì)導(dǎo)致特定群體利益的強(qiáng)烈關(guān)聯(lián)和偏向。

中國(guó)土地制度發(fā)生過(guò)從公有制到私有制再到公有制的變遷，土地私有制在歷史上前后實(shí)行了2000余年，深刻的影響了中國(guó)人民的用地意識(shí)及土地保有意識(shí)。由于過(guò)去土地私有，人民貧富差距過(guò)大、農(nóng)民地位低下、大部分農(nóng)民階層受到嚴(yán)重剝削，使得擁有宅基地是人民立身之本的觀念逐漸形成且根深蒂固。在舊中國(guó)向新中國(guó)的過(guò)渡期間，公眾對(duì)新的土地所有制的認(rèn)識(shí)大多局限于從剝削時(shí)代解放出來(lái)，社會(huì)意識(shí)普遍就是迎接無(wú)剝削時(shí)代的到來(lái)，人民更關(guān)注的是不用受到地主的壓迫，他們可以擁有自己的土地，對(duì)新的土地公有制體系缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。因此，社會(huì)主義土地公有制成為大眾所接受的土地制度。

美國(guó)相較于世界上其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，建國(guó)時(shí)間較短，且自建國(guó)以來(lái)一直沿用土地私有制。在國(guó)家不斷的發(fā)展過(guò)程中，法律保護(hù)私有土地所有權(quán)不受侵害，土地市場(chǎng)逐步發(fā)展，體系健全，通過(guò)多種經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠性政策，確保家庭小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的有效運(yùn)作，減少城鄉(xiāng)不公。國(guó)家不斷完善關(guān)于土地私有產(chǎn)權(quán)的政策制度，保護(hù)了土地?fù)碛姓叩乃接袡?quán)利。土地是私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的概念深深印在人民群眾的腦海之中，使得大多數(shù)人民在意識(shí)上自覺(jué)擁護(hù)和執(zhí)行土地私有制。

英國(guó)在君主立憲制的統(tǒng)治下，土地名義上歸國(guó)王所有，實(shí)際上土地永久業(yè)權(quán)把握在大多數(shù)私人、團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)當(dāng)中。政府模糊了土地的所有權(quán)，減少了圍繞所有權(quán)產(chǎn)生的紛爭(zhēng)，而又很好的保障了人民的土地使用權(quán)；法律規(guī)定土地發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有，但是土地征用中的平等協(xié)商和合理補(bǔ)償又保障了被征地人的合法權(quán)益；土地用途管制制度規(guī)定私人不得隨意對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這在一定程度上保護(hù)了土地資源；同時(shí)也制定了一系列政策鼓勵(lì)擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等。大多數(shù)社會(huì)公民也在意識(shí)上維護(hù)這種土地所有制度。

臺(tái)灣的平均地權(quán)土地制度，借鑒了中國(guó)古代的“井田制”，在一定程度上避免了不勞而獲以及分地不公的情況。而由于臺(tái)灣地區(qū)區(qū)域面積有限，各社會(huì)組織包括政府公共選擇的偏好都是國(guó)有土地產(chǎn)值最大化，減少了貪腐現(xiàn)象。20世紀(jì)50年代，臺(tái)灣解決了土地地權(quán)分配不均的問(wèn)題；60—80年代為了提高效率，解決了因農(nóng)地平均規(guī)模較小而無(wú)法擴(kuò)大的問(wèn)題；21世紀(jì)以來(lái)，建立老農(nóng)退休機(jī)制，推行“小地主大佃農(nóng)”計(jì)劃，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向企業(yè)發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)，這些改革都解決完善了每個(gè)階段最主要的的土地問(wèn)題。同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)土地法律體制健全，行政管理機(jī)構(gòu)也相當(dāng)完整。大部分臺(tái)灣民眾對(duì)這種土地所有制度持擁立態(tài)度。但是，值得引起注意的是，臺(tái)灣的多黨制以及土地所有制公有私有相結(jié)合，社會(huì)意識(shí)必然分為多派，對(duì)政策的制定和執(zhí)行必然產(chǎn)生一些分歧。

3 結(jié)論及建議

盡管世界上大多數(shù)人民都維護(hù)本國(guó)的土地所有制度，但各個(gè)國(guó)家的土地所有制度以及其他各項(xiàng)土地制度所帶來(lái)的社會(huì)影響必然有不利于社會(huì)穩(wěn)定的一面，各級(jí)政府都應(yīng)該從人民的基本利益出發(fā)，結(jié)合社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)，不斷地對(duì)國(guó)家土地各項(xiàng)制度進(jìn)行改革優(yōu)化。

要想完善中國(guó)土地所有制，需要重新分析社會(huì)意識(shí)形態(tài)與土地公有制的關(guān)系，要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，積極地推進(jìn)土地制度改革。在民眾意識(shí)方面，要強(qiáng)化公民的土地公有制各種產(chǎn)權(quán)意識(shí)，普及土地制度的相關(guān)知識(shí)，讓公民深刻了解社會(huì)主義公有制的適用性，重新認(rèn)識(shí)社會(huì)主義土地公有制。同時(shí)，從政策制定者方面來(lái)看，要讓社會(huì)公眾認(rèn)同擁護(hù)、形成統(tǒng)一的社會(huì)意識(shí)，應(yīng)改善土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列產(chǎn)權(quán)政策，努力減小城鄉(xiāng)用地間的差距；加強(qiáng)政府干預(yù)職能，監(jiān)督土地資源的合理配置，努力調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)使其發(fā)揮更大的作用，完善土地市場(chǎng)體系。

4 結(jié)語(yǔ)

權(quán)益和制度的相對(duì)性告訴人們：世界上沒(méi)有永恒的地權(quán)和土地所有制。一套具有解釋力、符合公眾基本價(jià)值觀的思想體系，是增強(qiáng)政府合法性的最佳工具，它可節(jié)省政府為加強(qiáng)合法性而支付的成本，但效果卻是長(zhǎng)期和持久的。土地所有制的改革不但要從國(guó)情和人民的基本利益出發(fā)，也要從意識(shí)形態(tài)方面著手，保障社會(huì)意識(shí)對(duì)制度的認(rèn)可，發(fā)揮出制度的最大效用。

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