農業科技政策的演變及其效果

成華

摘 要：自2004年起，我國連續13年中央“一號文件”聚焦“三農”問題，并一直將農業科技作為推動農業和農村經濟發展的推進器。本文采用內容分析法對13年來“一號文件”中有關農業科技的政策的內容進行了分析，并結合農業科技事業發展的現狀及存在的問題，提出了進一步促進農業科技事業發展的政策建議。

關鍵詞：農業；科技；政策

文章編號：1004-7026（2018）07-0001-03 中國圖書分類號：F320 文獻標志碼：A

農業生產所提供的基本生活資料是人類社會生存和發展的首要前提，也是國民經濟發展和社會穩定的基礎，在我國幾千年的歷史發展總結并形成了“無農不穩”的千古遺訓。自2004年起，我國連續13年中央“一號文件”聚焦“三農”問題，并一直把科技作為推進農業農村發展的重要推動力。在每年的“一號文件”中，都用專門的篇幅對農業科技政策的各層面進行了部署，指引我國農業科技的發展方向。本文根據政策目標將農業科技政策樣本分為導向型政策、投入型政策、研究推廣政策、培育型政策四種類型。導向型政策是指有關農業科技和推廣改革和發展的政策；投入型政策是有關財政對農業科研和推廣的投入傾向；研究推廣政策是指農業科研和推廣的重點和關鍵技術；培育型政策包括農業科技培育的對象和培育的主體。嘗試運用內容分析法對不同類型的農業科技政策的相關“主題詞”進行計量分析，從而可以了解這一時期的政策熱點和政策變遷。

1 對“一號文件”中農業科技政策的分析

1.1 導向型農業科技政策分析

從13篇“一號文件”中共提取出與農業科技發展方向和改革性政策有關的主題詞99個，合并之后提取出28個主題詞，其中出現頻數大于4的主題詞有12個，包括創新能力、農業科技創新體系、農業技術推廣體系、現代農業產業技術體系、知識產權保護、產業化市場化、農業科技體制改革、產學研、創業、國際交流與合作、服務體系、轉化能力、

自2004年以來，“一號文件”不斷提出建立和健全各級各類農業科技體系，可見農業科技政策的導向是促進農業科技產業化、市場化。與此相配套的政策是促進產學研合作、促進國際交流和合作、鼓勵創業。其中值得關注的兩個熱詞是：現代農業產業技術體系和科技創業。在2008年的“一號文件”首次提出“推動現代農業產業技術體系建設”之后，該政策幾乎出現在每一年的“一號文件”中。2010年提出實施農村科技創業行動，2013年、2015年和2016年則明確提出要激發、鼓勵和支持農村科技特派員的科技創業行動。另一個高頻詞是“知識產權保護”，2016年的“一號文件”中明確提出“加強農業知識產權保護，嚴厲打擊侵權行為”，體現了國家通過加強執法力度，保護農業科技知識產權的決心。

1.2 農業科技投入政策分析

通過對投入型政策進行分析，提取了7個主題詞。包括農業科研投入、農業科技成果轉化資金、引進國外先進農業科技成果的資金、企業科技研發、農技推廣資金、農業科技創新基金。其中，農業科研活動出現頻率最高。農業科研活動包括研究機構、高等院校、企業所進行的農業科技研發以及引進國外先進科技成果。具體的政策形式包括三種：一是增加預算，從2004年到2016年13篇“一號文件”中，有10篇文件直接提出“增加預算內農業科研支出”或“增加農業科研投入”；二是減免稅收，有4篇“一號文件”中專門提出涉農企業進行科技創新活動可以享受稅收方面的優惠政策；三是鼓勵對農業科技創新投資，2006年、2009年和2012年的文件里提出發展“農業科技創新風險投資”和“農業科技創新基金”，這都體現了財政政策對農業科技創新活動的支持。

與農業科研投入政策相比，農技推廣的投入政策被提及的頻數和表述的力度均較弱。只有4份“一號文件”表述了對農業科技推廣的財政支持。2005年和2006年的文件提出“擴大重大農業技術推廣項目專項補貼規模”；2007年的文件的表述是“繼續加強基層農業技術推廣體系建設，健全公益性職能經費保障機制”；2008年的文件的表述是“切實加強公益性農業技術推廣服務……確保必要的經費。”

1.3 農業科技培育政策分析

農業科技培育政策的重點由專業的機構及人員轉向高新技術企業的培育，由從業農民的培育轉向新型職業農民的培育。如圖1所示，2008年以前的培育政策主要包括建立高級人才基地，培育專業技術協會、農技專業服務組織，提高農技推廣機構人員素質和服務水平等方面。2008年之后的培育政策更傾向于對農業企業，尤其是種子企業和農業高新技術企業的培育。對于人才培養的而言，2008年以前主要是培養科技示范戶、科技大戶，2008年之后提出實用人才、新型農民、農業科技領軍人才，2016年“一號文件”中提出“加快培育新型職業農民”。從主題詞的變化可以看出，以往人才培育政策更注重對從業農民的培養，而新型職業農民的培養不僅關注對現有的農業經營主體帶頭人的培養，還注重引導具有較高文化素質基礎，有志投身現代農業建設的農村青年、返鄉農民工、農技推廣人員、農村大中專畢業生和退役軍人等加入職業農民隊伍。

1.4 農業科技研究和推廣政策分析

經過提取和合并，共獲得有關農業科技研究和推廣的主題詞37個，出現頻次大于4的視為高頻詞。農業科技研究的高頻詞包括良種技術、轉基因技術、農機裝備、農藥技術（包括病蟲害防治技術）、信息技術。與此相對應，農業科技推廣的高頻詞包括良種工程、農業機械化、農業信息化。目前我國農業科技發展已經取得巨大成就，在農作物分子育種、保護性耕作、病蟲害防控等方面已經處于世界先進水平。2015年和2016年的“一號文件”中連續兩次提出要“重點突破生物育種、農機裝備、智能農業、生態環保等領域關鍵技術”。其中“智能農業”和“生態環保”是首次出現在一號文件中，并連續兩年被列為重點突破的關鍵技術。

從農業科技創新和推廣的主體來看，出現頻次最高的依次是：高等學校和農業院校，各級各類農業推廣機構、農業科研機構，各級各類農業科技園區和科技示范區、研究中心、實驗室、基地，企業。農業科技特派員一直是農業科技推廣的主要模式，培訓作為技術推廣的模式在近三年的“一號文件”中被連續提出。

2 “一號文件”下我國農業科技的發展現狀

2.1 農業科技成為保障糧食產量的有力支撐

據聯合國糧農組織統計，今后全球糧食總產量增長80%貢獻率需依賴提高單產，而單產提高60%-80%貢獻率需依賴良種[4]。我國不到世界10%的耕地養活了占世界五分之一的人口，人多地少和對糧食的剛性需求，使得我國農業科技政策一直將良種技術的研究和推廣作為重點。以超級稻的研究和推廣為例，2005年超級稻推廣面積為256萬hm2，到2014年推廣面積已經擴大為870萬hm2，所占水稻種植比重由8.7%提升到31%。在農業科技的支撐下，從2004年到2015年，我國糧食產量實現了“十二連增”。

2.2 農業科技進步對農業增長的貢獻不斷提高

近些年，我國農業科技進步帶來的經濟增長已經超過資本、土地、勞動力等要素投入之和，成為促進農業經濟增長最主要的動力。農業科技貢獻率從2008年的50%上升到2016年的56.2%，說明我國農業經濟增長已經逐步由依靠要素投入為標志的粗放型增長轉變為主要依靠科技進步為標志的密集型增長。

2.3 農業科技體系不斷進行改革和創新

長期以來，我國不斷探索農業科技體系的建設和改革。2007年起，農業部和財政部圍繞產業需求配置科技資源，建立起現代農業產業技術體系。在中央財政充足、穩定的資金支持之下，現代農業產業技術體系在全國范圍內打破了部門、地域和學科的界限，建立了圍繞產業開展全國性大聯合大協作的運行模式，打通了科技和產業的通道，促進了科技成果的產業化。

2.4 農業科技知識產權保護工作卓有成效

近些年，我國農業“知識產權保護”工作得到了貫徹和落實。以農業植物新品種保護為例，近些年取得了明顯成效。一是新品種的申請量不斷增加。據統計，2004-2009年新品種權申請量一直保持在國際植物新品種保護聯盟（UPOV）成員國第4位，2015年，我國農業植物新品種權申請量達到2 069件，為全球第一[4]。二是種子企業的申請量超過科研單位。“十二五”期間，企業申請量“十二五”期間比“十一五”增長139%，遠高于科研單位25%的增長量，企業正成為我國植物新品種權申請的主體[4]。

3 農業科技事業面臨的挑戰

3.1 制度和管理的“路徑依賴”仍然制約著農業科技創新

盡管“一號文件”不斷強調農業科技創新體系改革，但是制度變遷中的“路徑依賴”對農業科技創新機制和管理模式仍產生著很大的影響[5]。當前，我國農業科技創新力量仍然主要集中于農業院校和科研院所。由于科技管理中存在條塊分割，資源不集中，難以實現科研機構之間的橫向與縱向的分工協作和聯合攻關，導致科技資源的配置失衡，造成農業科技創新與產業發展脫節的現象[6]。

3.2 農業科技的投入仍然不足，且存在結構不平衡

盡管在“一號文件”的政策導向下我國農業科技投入不斷增加，但是與發達國家相比，投入的總量仍十分有限。據統計，“十二五”期間，我國公共財政每年對農業科技的投入額占農業GDP總額的0.6%，遠低于發達國家的2.0%以上的比例，也低于聯合國糧農組織建議的1.0%的水平[7]。從科研經費的來源看，我國農業科研經費絕大部分來源于政府[8]。政府的經費主要投向農業科研院所，對企業科研資金投入不到2%。多數農業企業不具備與產業發展相匹配的自主研發能力，有些企業甚至放棄研發，只從事生產[9]。另外，科研投入結構不平衡。據統計，我國目前農業科技投入中約50%左右的經費用于種植業研究，農林牧漁服務業約占20%，畜牧業僅占10%[7]。從農業生產各環節來看，對良種培育、病蟲害防治方面的投入較多，但對高效種養、農產品加工、質量安全控制投入較少。從農業科研的功能來看，對農業關鍵技術開發投入較多，對農業基礎性研究的投入較少[10]。

3.3 基層農業科技推廣工作亟待加強。

我國現有的農業科技推廣模式為政府主導下的二元推廣模式，一元是農村廣播電視學校和農村職業學校的農業培訓，另一元是農技站等政府職能部門的農業推廣[11]。從農民教育培訓方面來看，由于辦學經費長期投入不足，“農廣校”基礎條件較差，專職教師總量不足，教學質量不能適應農村經濟發展需要[12]。根據《中國農村統計年鑒》數據顯示，近些年農村技術培訓學校數量也在不斷減少，培訓學生數量也呈下降趨勢。從政府的農技推廣工作來看，2013年全國每萬農村人口擁有科普人員數11.93人，而發達國家為40人。我國農業科技推廣無論是硬件條件還是隊伍建設都亟待加強。

3.4 農業科技人才的培養面臨挑戰

農業現代化的推進需要大量的農業科技人才。然而，我國農業正面臨著青壯年勞動力流失和農業勞動力素質結構下降的問題[13]。據統計，留鄉務農的勞動力中超過50%以上是女性；高中以上文化程度的勞動力僅占8%左右；留鄉務農且懂得基本農業知識和技能的勞動力僅占30%左右[13]。另據資料顯示，我國農村實用人才占勞動力的比重僅為1.6%，農業專業技術人員、高層次創新型人才和農村生產經營型人才尤其缺乏[14]。農業科技人才的培養不足，嚴重影響著農業發展方式的轉變和農業現代化進程。

結束語

總的來說，連續13年的“中央一號”文件對農業科技事業的發展起到了重要的指導作用。面向未來，農業科技政策要繼續推進農業科技創新體系的改革，將農業科技力量的配置由重復分散轉向科學分工與聯合協作；繼續加大對農業科研和技術推廣的投入，尤其是要加強農業科技推廣的投入；出臺更多農業科技人才培養的支持性政策，吸引具有較高文化水平，且有志于農村事業的年輕人參加培訓，成長為新一代職業農民；通過市場機制和政策引導，鼓勵不同領域的各類組織參與農業科技的創新和推廣，促進科研成果的產業化。

參考文獻：

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[4]陳慧女.中國農業科技創新模式變遷及策略選擇[J].科技進步與對策，2014（17）：63-68.