改革開放四十年青海民族團結進步事業實踐及啟示

關桂霞 馬明忠

在全國的大局中，青海在維護國家統一、促進民族團結和社會穩定方面，發揮著不可替代的重要作用。從改革開放40年發展歷程來看，歷屆青海省委省政府在黨中央的堅強領導下，高度重視民族工作，針對多民族聚居、多宗教并存，藏區面積占到全省總面積96.4%，少數民族人口比率在全國排第三位，民族自治地方面積占到全省總面積98%以上等省情，制定了一系列切實可行的政策措施，不斷推進民族團結進步事業向縱深發展，讓“在青海，不謀民族工作，不足以謀全局”成為各級領導干部的共識。站在新的歷史起點上，青海省委以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步提出“加快從人口小省向民族團結進步大省轉變”的戰略目標，這既是對青海長期以來民族團結進步事業的高度總結，又是青海民族團結進步事業發展的新起點。值此紀念改革開放40年之際，從理論上對青海民族團結進步事業實踐進行總結梳理，無論是對青海還是國家，都具有十分重要的意義。

一、改革開放四十年青海民族團結進步事業歷程述要

1978年黨的十一屆三中全會召開以后，黨和國家工作重心發生轉移，實現了黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折。在民族工作上，我黨撥亂反正，徹底否定了“社會主義時期民族問題的實質是階級問題”的錯誤理論，在總結歷史經驗和教訓的基礎上，科學確立了新時期民族工作的根本任務。青海與全國一樣進入新的歷史發展時期，以解放思想、實事求是為實踐動力，積極探索新形勢下鞏固和發展社會主義民族關系的有效途徑，推進民族團結進步事業邁上新的臺階。改革開放以來的40年，是青海民族關系發展不斷科學化、法治化的40年，是青海民族地區政治經濟文化社會及生態文明建設進入快步協調科學發展的最好時期。青海推進民族團結進步事業的實踐非常豐富，涉及全省工作的方方面面，本文僅圍繞以下幾個方面述之。

（一）以踐行各民族一律平等原則為前提，弘揚民族關系主旋律

堅持各民族不分大小一律平等，是馬克思列寧主義解決民族問題的根本原則，因而也是中國共產黨制定民族政策所遵循的基本原則。對于青海少數民族而言，這種平等權利，一方面表現在平等地參與管理國家大事的權利上，另一方面則表現在自治地方自治權利的實現上。改革開放40年來，青海推進民族團結進步事業的實踐，始終以堅持各民族一律平等為根本原則，緊緊圍繞“共同團結奮斗，共同繁榮發展”的民族工作和民族關系發展主題，以持續不斷開展民族政策教育為抓手，促進民族團結進步事業。1978年12月恢復青海省民族事務委員會以后，民族工作機構得以正常開展工作。1980年-1982年，青海省委連續下發《關于進一步搞好民族政策再教育的通知》《關于深入進行民族政策和民族團結教育的通知》，強調“進行民族政策再教育，要從團結一致向前看、同心同德搞四化這個總目標出發，堅持正面教育，采取討論的方法、學習的方法和自我教育的方法，提高思想認識，不搞政治運動。”1983年9月，青海省召開第一次民族團結先進集體、先進個人表彰大會，在全社會營造團結向上的氛圍。至此，省委省政府決定每五年召開一次全省民族團結表彰大會，每年設定一個月為民族政策宣傳月，使民族政策、民族團結進步教育成為青海常態化工作。

（二）以發展完善民族區域自治制度為核心，實現國家政治一體與民族地方自治有機統一

我國《憲法》和《民族區域自治法》對民族區域自治的賦權是：在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方，實行區域自治，建立自治機關，行使自治權。具體來說，它包括三個不可或缺的因素：一是作為民族自治地方或自治機關，無論具有多大的自治權限，只能在國家憲法體制內實行，這一特點使它與聯邦制或二元、多元政治體制區別開來。二是我國的民族區域自治是民族自治與區域自治的有機結合。三是民族區域自治本質上是民族內部事物與地方性事物的“行政自治”。政治一體是國家權力意志的體現，同時也是民族區域自治制度的政治保障。或者說，作為統一國家內的民族區域自治制度，若沒有體現政治一體的核心價值觀，便會失去價值認同的思想基礎，也就無法在現實中實現其功能。而在另外一個層面，少數民族地區在政治、經濟、文化等方面因發展差距和文化差異而處于的社會位置，極易強調在國家整體發展中的特殊性和必要性，要求權利平等和利益共享，要求上級國家機關能夠更多地尊重自治機關的自治權。改革開放40年來，青海在既保障國家的集中統一和國家整體利益，又保障民族自治地方的自治權和少數民族的特殊權益方面，積累了寶貴的經驗，做出了積極貢獻。其中，在民族法治建設方面取得明顯成效，6個自治州和7個自治縣形成了以《自治條例》為主干的民族法規體系，并根據地區社會經濟發展完善配套法規。2013年以來，各自治州相繼出臺《民族團結進步條例》《藏傳佛教事務條例》等地方法規，為青海民族團結進步事業發展提供應有的法制保障。

（三）以發展為主線解決民生問題為基礎，推動民族地區經濟社會協調發展

由于受地理環境、氣候條件、歷史積淀等諸多因素的影響，青海經濟發展整體水平不高，自主創新和自我發展能力都明顯不足，增長方式粗放，與全國相比經濟社會發展水平和發展質量都存在明顯差距。縱觀改革開放40年歷程，發展不足一直是青海的主要矛盾，加快發展始終是青海省委省政府及各級黨委政府最緊迫的任務。而且，為了讓發展的成果惠及社會，惠及各族群眾，青海提出“小財政、大民生”的施政理念，財政支出中的70%用于農牧區的民生建設。國家實施西部大開發戰略以來，青海獲得國家更多政策扶持和資金投入，全省尤其是民族自治地方總體經濟實力明顯增強，基礎設施建設翻天覆地，扶貧開發碩果累累，農牧民生活水平明顯提高；社會事業、民族文化教育事業發展迅速，民族進步的內生動力不斷增強；三江源生態環境保護和建設取得成效，當地民族群眾呈現出新的發展生機；政府公共服務能力不斷提升，如此等等，這些都用事實詮釋著青海民族團結進步事業發展內涵。

（二）堅持思想引導與問題導向相結合，夯實社會基礎

民族團結進步事業涵蓋青海政治、經濟、文化、社會、生態的方方面面，涉及不同社會階層、不同民族群體的切身利益和感受，加之不同民族、不同宗教思想觀念和價值取向對社會還具有一定影響。青海各級黨委和政府高度重視社會主義核心價值觀的思想引領作用，努力增強各族各界群眾“五個認同”（對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義道路的認同）意識，同時注重發揮各民族優秀文化傳統，用群眾喜聞樂見的方式和群眾熟悉的生動語言，通過走訪、談心、講故事等形式，將宣傳教育引導日常化、個性化、本土化，有效解決了“講什么、怎么講、誰來講”的問題，避免了宣傳教育中“講不清、道不明、聽不進”的現象。在重視思想引導的同時，青海各級黨委和政府堅持問題導向，不斷提高工作的預見性、前瞻性，及時排查化解影響民族團結進步的各類社會矛盾和問題，牢牢把握工作的主動權、話語權和領導權。省委領導帶頭蹲點調研，摸實情、聽實話、出實招，解決農牧民群眾生產生活中的實際問題。鄉鎮干部以開展“五進農牧區”活動為切入點，檢視基層干部應用黨的民族宗教政策的能力、依法治理社會事務的能力，不折不扣落實各項惠民政策的情況等等，為民族團結進步事業營造良好的社會環境。

（三）堅持依法治藏理念，著力提升社會治理能力

如前所說，青海是我國除西藏之外的第二大藏族聚居區，藏區面積占到全省總面積的96.4%。由此可以講，青海民族團結進步事業的主陣地就在藏區，藏區穩、全省穩，藏區亂、全省亂，以致影響到整個社會、整個國家。青海努力跳出傳統的維穩思維慣式，積極踐行黨的十八屆三中全會強調的以社會治理為核心的社會穩定。與傳統的“管控”相比，“治理”更多地注重治理主體的多元化，強調治理主體與被治理主體之間的互動。民族團結進步事業本身就是一個實踐社會治理理念的過程，換句話說，創新社會治理理念和改進社會治理方式是推動民族團結進步事業的重要保證。青海對藏區社會秩序的維護、對藏傳佛教寺院的管理、對社會風險的化解等等，已呈現出從單一管控走向治理主體多元，最大限度調動民間力量，贏得社會積極回應，努力建構起化解社會風險的信任機制，打造共建、共治、共享社會治理格局的良好態勢。青海藏傳佛教寺院三種管理模式得到中央領導充分肯定，并在五省藏區推廣。

（四）堅持發揮群眾主體作用，構建共建共享命運共同體

無論是民族團結創建活動還是民族團結進步先進區建設，群眾都是真正的主體和力量源泉。青海省委強調創建工作既要充分發揮各級黨委組織的領導作用，又要注重發揮村級組織的骨干作用和人民群眾的基礎和主體作用。結合黨的群眾路線教育實踐活動，采取“領導走下去，群眾請上來”等方式，改變“干部抓創建，群眾受教育”的單向傳遞局面。各地創建實踐中，充分尊重群眾的首創精神，及時發現挖掘各族群眾憑借自己的膽識和智慧創造出的成功案例和新鮮經驗，并在全省范圍內進行宣傳推廣普及。為了充分凸顯廣大群眾的主體地位，各級黨委和政府優先安排事關地區長遠發展和與群眾生產生活密切相關的重大項目，解決群眾最關心、最緊迫、最現實的困難和問題，讓改革紅利和發展成果更好更多地惠及老百姓，使他們能夠真實感受到黨和政府的關注關懷，感受到共享社會發展成果的幸福感，感受到作為國家公民的自豪感，讓官民之間、民民之間緊密聯結在一個命運共同體中，共同致力于青海的民族團結進步事業。

（五）堅持科學指導分類施策，匯聚創建工作強大合力

青海推進民族團結進步事業的實踐，始終以實事求是的思想路線為指導，根據不同領域、不同行業、不同部門制定實施方案，有針對性地開展工作。如軍（警）民共建民族團結進步先進區活動，主要以聯建思想教育網絡、聯建和諧穩定寺院、聯建基層政權組織、聯建支援幫扶平臺、聯建應急處突力量、聯建雙擁工作體系等“六聯建”為載體，充分調動和發揮駐軍的力量，助推創建工作融合發展。組織部門針對創建活動層級下移、點多面廣、基層單位多的實際，把基層組織、基礎工作、基本能力建設作為創建工作的著力點和主要抓手，尤其在藏區著重強化基層政權建設，切實增強基層黨組織戰斗堡壘作用。通過發動各行各業、各個層級匯聚起強大工作合力，使推動民族團結進步成為全省上下的自覺行動，各種力量的集結地。

三、改革開放四十年青海民族團結進步事業啟示

民族關系是社會關系的重要構成，對于任何一個多民族國家而言，能否正確處理民族關系、化解民族矛盾、防范宗教沖突，都是考量執政者政治智慧和民心所向的重大問題。改革開放40年來青海民族和睦、宗教和順、社會和諧的圖景正是中華民族大家庭團結和諧的真實寫照。基于此，本文就青海民族團結進步事業給我們的啟示簡述如下。

（一）黨的領導是做好民族工作的根本保障

2014年9月28日，習近平總書記在中央民族工作會議上明確講道：“民族工作能不能做好，最根本的一條是黨的領導是不是有力。中國共產黨的領導是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團結的根本保證。”改革開放40年來，青海民族工作得以有效開展，民族團結進步事業得以深入人心，就是始終堅持黨的領導，堅持抓好各級黨組織自身建設，著力解決偏遠農牧區基層黨組織軟弱渙散、不能發揮戰斗堡壘作用的問題，著力解決干部隊伍存在的“四風”問題，著力解決基層基礎工作薄弱問題，切實為民族工作的開展奠定堅實的組織基礎。

（二）民族團結最重要的是解決人心的問題

民族團結是馬列主義毛澤東思想的一個根本原則，也是解決我國民族問題的重大方略。習近平總書記多次指出，民族團結是各族人民的生命線。要尊重民族差異、包容文化多樣，深化創建活動，讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助、團結和睦、共同發展。2016年8月在青海考察時，再次強調了這些重要思想。青海推進民族團結進步事業的歷程充分說明了總書記教導的“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就眾志成城。民族團結說到底是人與人的團結。”特別是在面對復雜的國際局勢，應對“三股勢力”對我國民族關系的影響時，這一問題尤為凸顯。實踐證明，在我國這樣一個多民族國家，民族向心力和凝聚力的狀況，不僅是一個國家政治穩定的前提、國家統一的基礎，也是經濟發展和社會進步的重要保障，是考量執政黨智慧及能力水平的一把重要標尺。

（三）民族關系的健康和諧是以經濟社會科學發展為根基

現代社會里，盡管精神利益的價值有時要高于物質利益，民族和諧發展也因此越來越依靠民眾共同的精神利益來實現了，但是，精神的寄所永遠不可能離開物質世界的相伴。就此而言，今天的民族團結，如果沒有經濟的健康發展、物質條件的積極改善、政府公共服務水平的提高，只是單純地從政治意義上、道義上去強調，那也一定是不現實的。當前和今后一個時期，發展不足仍然是民族地區的主要矛盾。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”民族地區必須以“五大發展理念”為統領，扎扎實實推進經濟社會文化生態等各個方面可持續發展，通過法律的、制度的、政策的手段，解決社會公平、人民安居樂業問題，以彰顯改革發展的最大公約數。發展是實現民族地區社會穩定的根基，是維護民族團結和睦的根基，是反分裂反滲透的根基。

（四）通過民族團結教育建構政治共識

一般而言，一個國家的政治共識由國家通過政治社會化的進程逐步建構而成。法治中國建設下的政治共識，應是在保障每一位國家公民的合法權益，同時在公民個體自覺恪守社會規則之前提下建立與形成的。政治共識，說起來也許很恢弘，其實是可以通過價值主導和思想教育的細節來建構的。開展民族團結教育的一個重要目的，就是要讓生活在這個社會的每個個體，能夠理性觀察和處理民族關系，能夠對不同文化、不同習慣、不同宗教給予相互理解和尊重，以一種平等寬容的態度來對待彼此的“異質”行為，保持文化發展上的“和而不同、卓爾不群”。讓“團結”成為多民族大家庭群體性的文化意識，并作為政治共識的基礎在全社會傳承發展。

（五）創新民族宗教事務治理體系

黨的十九大報告中，習近平總書記從中華民族偉大復興的高度，對我國民族宗教工作提出要求：“全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，積極引導宗教與社會主義社會相適應。”青海推進民族團結進步事業的實踐告訴我們，創新民族宗教事務治理體系是實現國家治理體系和治理方式現代化的重要內容。民族地區基層依法治理窘境不僅僅緣于治理體制自身的問題，更深層次的還在于社會信任缺失所帶來的信任結構與信任機制的缺陷。破解的關鍵，還是要在社會治理框架下，按照黨和國家的方針政策處理民族宗教事務領域的矛盾或問題，避免對民族因素、宗教因素進行放大化、敏感化、政治化、特殊化處理。只有將依法治理的主體融合在彼此信任的基礎上，社會共識與民間合作才有可能真正實現。

（作者單位：省委黨校）