效益衡量規(guī)制下天然林保護工程建設(shè)的任務(wù)及策略

張黎華 陳開偉

摘 要 天然林是森林資源的關(guān)鍵構(gòu)成，也是維護生態(tài)和諧的支柱性力量。實施天然林保護工程是強化森林生態(tài)功能、促進生態(tài)文明發(fā)展、維持生態(tài)和諧穩(wěn)定的重大國策。效益是反映投入與產(chǎn)出關(guān)系的關(guān)鍵指標(biāo)，是衡量相關(guān)決策是否有效的重要參考。基于此，依據(jù)效益衡量原則，從提高生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的目的出發(fā)，以尊重自然、統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)態(tài)度，對天然林保護工程建設(shè)狀況進行深入、全面的評估，創(chuàng)建兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的天然林保護工程建設(shè)模式，提出加速天然林保護工程建設(shè)的相關(guān)對策，為推動天然林保護事業(yè)的進一步發(fā)展、助力我國林業(yè)事業(yè)穩(wěn)步提高作出新的貢獻。

關(guān)鍵詞 天然林保護工程；效益衡量規(guī)制；建設(shè)任務(wù)；實施策略

中圖分類號：F326.2 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.038

天然林是我國森林資源的關(guān)鍵構(gòu)成，是生態(tài)維持功能最強勁的有生力量。天然林保護工程是我國林業(yè)事業(yè)發(fā)展的重大舉措，是助力生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必然選擇[1]。黨的《十九大報告》中強調(diào)：“必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”“堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，……為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”[2]《國家林業(yè)局2018年工作要點》中也明確提出：“加快國土綠化步伐。啟動大規(guī)模國土綠化行動，加快實施生態(tài)保護修復(fù)重大工程。”實施天然林保護工程可以維護生態(tài)和諧、創(chuàng)建生態(tài)文明、保護生態(tài)資源，是我國的重點國策之一。效益衡量，即以效益這一關(guān)系到投入與產(chǎn)出之比的重要指標(biāo)作為關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國實施天然林保護工程已取得了十分明顯的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，為了進一步推進這項工程，以效益衡量視角來審視我國天然林保護工程的階段成果，有針對性地加以調(diào)整和改進，為最終創(chuàng)建人與自然和諧共處的良好局面作出重要努力。

1 以效益衡量規(guī)制天然林保護工程的必要性

效益衡量是關(guān)注建設(shè)成果和政策實施的有效性，強調(diào)效益潛能挖掘、關(guān)注具體建設(shè)過程、重視效益回報率的效益評估模式。效益衡量具體是指林業(yè)管理部門及相關(guān)工作人員遵循相應(yīng)的效益評價標(biāo)準(zhǔn)、按照一定的效益衡量程序，對天然林保護工程建設(shè)活動過程中的資金、資源投入，以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟、生態(tài)和社會價值做出基本的評估。相對于原有的評估方法，效益衡量的評估目標(biāo)更具開拓性、評估內(nèi)容更具廣泛性、評估成果更具建設(shè)性，以效益衡量來規(guī)制天然林保護工程，重視對該項目建設(shè)與效益關(guān)系進行分析，強調(diào)天然林保護工程所產(chǎn)生的非木材效益、森林游憩效益、生物多樣性、森林保護效益、美學(xué)效益等，這使得效益衡量工作在推動天然林保護工程建設(shè)方面能夠發(fā)揮更為積極的作用，成為當(dāng)前我國林業(yè)事業(yè)發(fā)展的必然選擇。1）開展效益衡量符合實施天然林保護工程的初衷。天然林保護工程本身就是要實現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，效益衡量關(guān)注投入與產(chǎn)出之比，強調(diào)走內(nèi)涵式、集約式發(fā)展路徑，與實施天然林保護國策的宗旨完全一致。2）貫徹效益衡量模式符合當(dāng)前我國和諧生態(tài)社會建設(shè)的大環(huán)境，在天然林保護工程中采取效益衡量進行規(guī)制更為有利。一直以來，我國在生態(tài)文明建設(shè)方面投入了很多的人力和物力，下大力氣整治生態(tài)環(huán)境。《十九大報告》中指出“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，……生態(tài)文明制度體系加快形成”[2]，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)制度初步建立并日漸完善，生態(tài)工程建設(shè)實施逐步走向正軌，將效益作為評價天然林保護工程項目建設(shè)優(yōu)劣得失的重要標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效促進天然林保護工程項目部門改善管理、發(fā)掘潛力、提高效率，并以此作為后續(xù)天然林保護工程建設(shè)相關(guān)政策調(diào)整依據(jù)，確保項目實施更加規(guī)范有序。

2 效益衡量規(guī)制下天然林保護工程建設(shè)任務(wù)

林業(yè)管理部門應(yīng)切實提高天然林保護工程實施的科學(xué)性、可持續(xù)性，轉(zhuǎn)變在原有建設(shè)策略中不考慮資金和資源投入、忽視生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的粗放型發(fā)展模式，承擔(dān)起新時期天然林保護工程建設(shè)的重任，強化天然林在改善生態(tài)環(huán)境中的重要功能，要做好以下幾件事。

2.1 確立效益衡量評價制度

無規(guī)矩不成方圓，制度就是全體成員共同遵守的規(guī)程或行動準(zhǔn)則，明確的效益衡量評價制度是天然林保護工程得以順利開展和有效實施的重要保障。天然林保護工程建設(shè)的具體事務(wù)繁雜瑣碎、千絲萬縷，以效益衡量來規(guī)制建設(shè)的管理工作也必然錯綜復(fù)雜、千頭萬緒，必須有一系列相配套的政策和制度對天然林保護工程效益衡量給予支持和引導(dǎo)，才能確保天然林保護工程的順利實施和推進。因此，林業(yè)管理部門應(yīng)積極完善天然林保護工程實施法規(guī)和制度體系，加速生態(tài)環(huán)境保護和天然林保護項目的立法進程，制定有利于天然林工程項目建設(shè)的政策，使整個工程項目在制度框架內(nèi)規(guī)范有序地推進。

2.2 制定效益衡量管理體系

管理體系是明確組織目標(biāo)并為實現(xiàn)該目標(biāo)而提供的組織保障，規(guī)范的管理體系是提高管理行為有效性的有力依托。為了更好地貫徹實施效益衡量規(guī)制的理念和具體行為，確保天然林保護工程順利開展和有效實施，應(yīng)依據(jù)效益衡量的宗旨，在貫徹科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展的重要理念的前提下，重建經(jīng)營管理體系。應(yīng)由林業(yè)管理部門牽頭，成立專門的效益衡量規(guī)制機構(gòu)，對天然林保護工程的具體實施和建設(shè)行為進行科學(xué)評估，在加大政府資金投入的前提下切實提高天然林保護工程建設(shè)效率，促使工程項目建設(shè)實現(xiàn)由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變，最大限度地發(fā)掘天然林的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益，為促進我國生態(tài)和諧發(fā)展提供助力。

2.3 完善效益衡量評價體系

評價體系是由一組既獨立又相互關(guān)聯(lián)并能較完整地表達評價要求的考核指標(biāo)組成的評價系統(tǒng)，完善的評價體系是開展效益衡量工作的關(guān)鍵所在。建議從外部宏觀環(huán)境及林業(yè)事業(yè)整體發(fā)展的全局視角出發(fā)，依據(jù)國家法律、法規(guī)、方針、政策，考慮林業(yè)行業(yè)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，要積極尋求林業(yè)科研機構(gòu)和相關(guān)專家的支持，制定科學(xué)、完善的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價辦法，提高效益衡量評價體系的科學(xué)化程度，對天然林保護工程的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益進行全面、深入的總結(jié)和評價[3]，為后續(xù)調(diào)整天然林保護工程實施決策提供重要的依據(jù)。

3 效益衡量規(guī)制下天然林保護工程建設(shè)策略

天然林保護工程項目是一個涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、林木和林地管理、林木結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多社會經(jīng)濟問題、生態(tài)效益問題和林業(yè)發(fā)展技術(shù)問題的復(fù)雜系統(tǒng)。在推進天然林保護工程實施的具體過程中，應(yīng)始終堅持效益衡量評估的宗旨和理念，從多領(lǐng)域、多層面考慮，采取各種有效舉措解決建設(shè)過程中所遇到的各種現(xiàn)實問題，為建設(shè)生態(tài)和諧社會提供更多助益。

3.1 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)

迅猛發(fā)展現(xiàn)代信息技術(shù)已儼然成為推動人類社會變革的強勁動力，創(chuàng)建效益衡量規(guī)制體系的過程中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以提高天然林保護工程實施的效率。針對天然林保護工程實施所開展的效益評價是一個多目標(biāo)、多層次、多指標(biāo)的綜合評價系統(tǒng)，需要以大量繁雜的定位觀測數(shù)據(jù)和資料作為支撐，這樣才能得出客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的結(jié)論。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，能切實提高測量的準(zhǔn)確性和時效性，避免人為因素所造成的測量誤差，最大限度地提高評估的有效性。目前，現(xiàn)代信息技術(shù)在林業(yè)行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)得到了廣泛普及，如天然林資源恢復(fù)、地理信息系統(tǒng)和監(jiān)測、天然林生態(tài)狀況評價技術(shù)等，為天然林保護工程的效益評價打造了全新平臺。

3.2 多方利益相關(guān)者聯(lián)動合作

天然林保護工程是一項以促進天然林木資源保護為目的，涉及社會、經(jīng)濟、管理體制和政策等多個領(lǐng)域，關(guān)系到多方切身利益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)充分發(fā)揮、高效整合多方力量，形成聯(lián)動合作體系推進和加速工程實施。政府在維護政治安定、促進經(jīng)濟繁榮和保障人民生活幸福方面負(fù)有重大責(zé)任，對于促進天然林保護工程實施也必然要不遺余力，應(yīng)充分發(fā)揮中央及地方政府的引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)天然林保護工程各相關(guān)利益主體的關(guān)系，加大對天然林保護工程的資金保障力度，確保天然林保護工程政策一貫性和連續(xù)性。同時，要積極引導(dǎo)林業(yè)科研機構(gòu)、林業(yè)企業(yè)、志愿者團體和林業(yè)行業(yè)協(xié)會等社會力量加入到天然林保護工程項目中來，如鼓勵他們?yōu)樘烊涣直Ｗo工程作出自己應(yīng)有的貢獻。

3.3 營造生態(tài)文化氛圍

良好的生態(tài)文化氛圍是推進天然林保護工程的意識形態(tài)保障，是天然林保護工程得以順利開展和有效實施的重要前提。要想真正實現(xiàn)天然林保護工程，推動生態(tài)和諧社會建設(shè)，就要做好生態(tài)文化建設(shè)工作。政府及林業(yè)管理部門應(yīng)充分利用自身在信息傳播方面的重要優(yōu)勢，充分借助廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等宣傳媒體，積極開展推動天然林保護工程項目的宣傳活動，強化全體民眾追求生態(tài)和諧的觀念和意識，認(rèn)同對天然林保護工程的經(jīng)濟和政策保障，激發(fā)他們對生態(tài)建設(shè)的自發(fā)性和主動性，最終在全社會形成人人參與的良好生態(tài)建設(shè)氛圍。

4 結(jié)語

天然林保護工程是一種促進天然林木資源生長和恢復(fù)的有效策略，是促使林區(qū)生態(tài)、社會、經(jīng)濟恢復(fù)生機和活力的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，我國已步入了新的發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)日趨沉重，天然林保護工程建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，天然林保護工程建設(shè)也迫切需要從以往粗放型、投入性、消耗型的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、節(jié)約型、效益型的發(fā)展方式。林業(yè)管理部門應(yīng)針對天然林保護工程實施的具體情況，結(jié)合效益衡量模式的內(nèi)涵、特征，遵循效益衡量的相關(guān)原則和規(guī)律，構(gòu)建天然林保護工程建設(shè)評估體系，為推進天然林保護工程項目實施的效益化、科學(xué)化和持續(xù)性發(fā)展，促進我國和諧社會的構(gòu)建作出積極的努力。

參考文獻：

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[2] 習(xí)近平.決勝全而建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-19.

[3] 王清玲.林改后天然林保護面臨的問題及對策探討——以永安市天然林保護為例[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2017（3）：22-26.

（責(zé)任編輯：劉昀）