我國農村學前教育發展中的主要問題、影響因素及政策建議

賀紅芳

[摘 要]當前，我國農村學前教育還存在著以下突出問題：學前教育普及率低，普惠性學前教育資源缺乏；幼兒教師數量不足，隊伍穩定性差、專業化水平不高；保教質量低，小學化傾向嚴重。造成上述問題的根本原因在于政府履職不到位以及管理體制、投入體制、教師制度等體制機制的不完善。因此，破解制約農村學前教育發展的體制機制障礙，政府要切實履行其職責，積極推進“以縣為主、鄉鎮參與”的農村學前教育管理體制，構建“以政府為主導、社會力量參與”的農村學前教育成本分擔機制，健全、完善農村幼兒教師管理制度。

[關鍵詞] 農村學前教育；幼兒教師；學前教育管理；學前教育投入

[中圖分類號] G610 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）09-0021-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.09.005

2010年以來，我國農村學前教育的發展受到了空前的關注，政府所頒布的政策文件中不斷強調要“重點發展農村學前教育”“提高農村學前教育普及程度”“努力擴大農村學前教育資源”，將農村學前教育發展提上了重要議程[1]。在一系列政策的推動下，農村學前教育取得了一定的成效：幼兒的入園率不斷提高，普惠性學前教育資源不斷增加，教師隊伍規模不斷擴大，教師的平均學歷水平在也不斷提高。但當前農村學前教育仍是我國學前教育發展中的薄弱環節：學前教育普及率低，普惠性學前教育資源短缺，教師數量不足、隊伍的穩定性差、專業化水平不高，保教質量較低，小學化傾向嚴重等問題長期困擾和制約著農村學前教育的發展，農村地區兒童接受普惠且有一定質量的學前教育的需求仍然不能得到滿足。因此，我國學前教育發展的重點、難點和突破口依然在農村[2]。筆者通過分析《國家中長期教育改革和發展規劃規劃綱要（2010—2020年）》（下文簡稱《綱要》）頒布以來，我國農村學前教育發展中的突出問題，闡述影響農村學前教育發展的因素，并提出推進農村學前教育發展的對策，從而為明確學前教育發展的方向提供借鑒。

一、我國農村學前教育發展中的主要問題

長期以來，受經濟、文化、歷史等多種因素的影響，農村學前教育一直是我國學前教育發展的短板。但在近年國家大力發展學前教育一系列舉措的推動下，特別是《綱要》提出要將重點發展農村學前教育作為今后我國學前教育發展的三大重要任務之一，其發展受到了高度重視，得到了較大的改善。但從總體上看，我國農村學前教育仍然存在著嚴重問題：普及率仍然較低、普惠性教育資源缺乏；幼兒教師隊伍數量不足、穩定性差、專業化水平不高；學前保教質量低、小學化傾向嚴重。

（一）農村學前教育普及率較低，普惠性學前教育資源缺乏

自《綱要》頒布以來，隨著農村學前教育推進工程的啟動、兩期“三年行動計劃”的實施，我國農村學前教育事業得到了快速發展。農村幼兒園數量、班級數量大幅增加，農村學前教育普及率有較大提升，但農村仍有許多適齡兒童無法接受學前教育。2015年，我國學前3年的毛入園率為75%，其中城市地區已接近100%，而農村地區（鄉、鎮、村）只約有60%左右[3]，老小邊窮島地區、集中連片貧困地區情況更為嚴重。2014年我國學前3年的毛入園率為70.5%，甘肅58個集中連片貧困縣學前3年的毛入園率則僅為52.8%[4]。可見，我國農村學前教育的承載力依然不夠，現有學前教育資源仍然無法滿足適齡兒童的需求，幼兒入園難問題依然存在。

另外，農村普惠性學前教育資源嚴重短缺，農村幼兒“入園貴”的局面依然沒有得到改善。盡管自2010年以來新增學前教育資源開始向農村傾斜，農村幼兒園數量大幅增加，但教辦園、公辦園的占比仍較低。除教育部門辦園外，其他部門辦園及地方企業、事業單位、集體單位辦園的占比在不斷下降。民辦幼兒園數量的占比盡管也在不斷下降，從2011年的62%降到2015年的53%（數據來源于2011年、2012年、2013年、2014年、2015年《中國教育統計年鑒》中學前教育的鄉村部分，所占比例由筆者根據原始數據計算而來。下文中的數據若無特殊說明，均來自于此），但民辦園的占比仍然達到農村幼兒園總數的一半以上，這距農村地區構建公益普惠性的學前教育公共服務網絡目標還存在著較大差距。因此，擴大普惠性學前教育資源、提高學前教育的普惠性，仍是今后我國農村學前教育發展的基本方向。

（二）農村幼兒教師數量不足，穩定性差，專業化水平不高

衡量教師隊伍建設水平的依據主要有3項指標：充足性、穩定性和專業性。《教育規劃綱要》頒布以來，我國農村地區新建、改建和擴建了一批幼兒園，幼兒園覆蓋率不斷增加，幼兒教師隊伍的規模不斷擴大，專業化水平也在不斷提高。但總體來看，幼兒教師隊伍建設仍是我國農村學前教育發展的軟肋，主要表現為教師隊伍數量不足、穩定性差、專業化水平不高。

1.農村幼兒教師隊伍數量不足。建設一支數量充足的幼兒教師隊伍是促進我國農村學前教育發展的基本條件。教師的工資待遇低，再加上教學條件較差、教學壓力大，造成農村地區幼兒教師短缺、大班額的現象十分嚴重。由表1可以看出，盡管近幾年農村幼兒園中幼兒與專任教師之間的比例在不斷下降，從2011年的49∶1降到了2015年的33∶1，但幼兒與專任教師之間的比例仍然較高。

2013年頒發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規定：全日制幼兒園保教人員與幼兒的比例為1∶7至1∶9（包括專任教師和保育員）。假設按照保育員和專任教師同等配備，加上保育員的數量，2015年的專任教師與幼兒的比例由1∶33降到1∶16.5，仍未達到1∶7至1∶9的標準。教師數量不足，幼兒人數過多，教師無法照顧到每個幼兒。這不僅影響了教師與幼兒之間的互動，易造成安全隱患，更使幼兒難以接受到高質量的教育。

2.農村幼兒教師隊伍的穩定性差。隊伍的穩定性關系到幼兒教師隊伍的建設。農村地區幼兒教師由于受到職業身份認同模糊、工資待遇較低、工作壓力較大、社會認可度低、幼兒園制度環境缺失等因素的影響，對其所從事的職業難以保持長久的熱情，流動性較大[5]。此外，農村地區幼兒教師大多是臨時聘任的，教育行政部門未能將編制外的幼兒教師納入統一管理體系之中。其工資待遇、職稱評聘、評優評先等權利得不到保障，與中小學教師的待遇存在著非常大的差距[6]。特別是在民辦園中，教師與幼兒園之間實質上形成的是一種雇傭關系，一旦用人單位對教師的表現不滿意就可隨時解雇，教師也可隨時離崗。這必然導致教師的頻繁流動，既影響了保教活動的連續性，同時也不利于幼兒的身心發展。

3.幼兒教師隊伍的專業化水平不高。幼兒教師的專業化水平是影響保教質量的關鍵。一般來說，教師的專業化水平越高、接受的專業系統訓練越多，越能捕捉幼兒的需要和興趣、給幼兒創造更適宜的教育環境。教師的學歷結構、是否取得教師資格證、職稱的高低是衡量教師專業化水平的3個重要指標。當前，我國農村地區幼兒教師隊伍的專業化水平不高，主要體現在以下3個方面：一是農村地區幼兒教師的學歷以專科及專科以下學歷為主。近年我國農村幼兒園教師的學歷總體水平在不斷提升，研究生、本科生、專科畢業生的占比不斷上升，高中以下學歷層次人數的占比不斷下降。但從總體上看，農村幼兒教師隊伍的學歷層次仍然較低。2015年，專科以下學歷教師的占比仍達到41%；二是農村地區幼兒教師中無教師資格證的人較多。取得幼兒教師資格證是教師從事幼兒教育工作的基本資格，也是建設專業化幼兒教師隊伍的重要保障。由于受到教師的工資待遇低、教學壓力大和社會認同感低等因素的影響，農村幼兒園對高質量、高素質和高學歷的教師吸引力不足，只能靠招收低學歷者滿足數量要求。這些從業者大多學歷不夠或專業素養不高，難以取得幼兒教師資格證，達不到專業化幼兒教師的要求。調查表明，在現有的農村幼兒教師隊伍中，取得教師資格證的人數較少，無幼兒教師資格證的教師占到44%左右[7]；三是農村地區幼兒教師中未參與評職稱者占絕大多數。教師取得的職稱等級越高，在一定程度上表明其專業化水平越高。2011年以后，我國農村地區幼兒園教師職稱等級呈現上升趨勢。但也應看到，幼兒教師隊伍中未評職稱的較多，且占比在不斷上升。2015年，農村幼兒教師隊伍中未評職稱的占比為78%。這說明到目前為止，農村幼兒教師評職稱難的情況依然沒有得到改善。因此，提高我國農村地區幼兒教師的學歷水平，提升其專業素養，嚴把“入口關”，仍是今后我國農村學前教育發展的重要任務。

（三）農村學前教育質量低，小學化傾向嚴重

當前我國農村幼兒園保教質量總體水平較低。從結構性質量來看，農村幼兒園的師幼比過高、教師學歷較低、培訓機會少、玩教具配備不足，幼兒園開展保教活動缺乏良好的條件支持。2014年，我國農村地區幼兒園的師幼比為1∶36，遠未達到國家規定的標準。特別是在貧困農村地區，大班額現象仍十分突出，班級規模達到60—70人的，是較為普遍的現象；很多農村幼兒園基礎設施落后，玩教具投放不足，且自制玩教具數量較少，水池、沙池、植物角等更是少見[8]。從過程性質量來看，教師的專業能力較弱、課程和一日生活安排缺乏科學性，小學化傾向嚴重。中央教育科學研究院對我國5個國家級貧困縣中435個幼兒園的調查結果顯示，這些幼兒園中的教師在環境創設與利用、生活組織與保育、支持和引導游戲活動等各環節所表現出的能力，均處于低端水平；在課桌椅擺放、教室布置和一日生活作息等方面，只有1/3的班級符合要求；在課程資源與教材使用方面，只有43%的班級符合要求[9]。結構性質量和過程性質量較低，導致結果性質量較低，所開展的保教活動難以保障幼兒在身體、語言、認知、情感和社會性等方面獲得良好發展。

二、影響我國農村學前教育發展的因素

（一）政府對農村學前教育的認識存在偏差

政府對農村學前教育的認識存在偏差，是造成我國農村學前教育發展舉步維艱的第一因素，主要表現為兩個方面：一是對學前教育的性質和作用認識不到位。學前教育是一項準公共產品，公益性是其根本屬性，政府應在農村學前教育發展中切實履行職責[10]，將發展農村學前教育視為關系農民就業和家庭幸福的重要民生工程。長期以來，由于對學前教育的公益性認識不到位或認知存在偏差，部分地方政府只看到學前教育的“非義務性”“非公共性”等性質，將學前教育盲目推向市場，而沒有切實承擔起政府在規劃、管理、投入等方面的職責，更沒有將農村學前教育擺到改善民生的重要位置；二是發展農村學前教育的思路存在偏差。近年來，政府采取了積極規劃，加大財政投入、資源建設的力度等一系列舉措促進農村學前教育的發展，幼兒園數量從2011年的58 684所擴大到2015年的77 260所。特別是教育部門辦園數量從2011年的13 938所擴大到2015年的28 751所，幼兒“入園難”“入園貴”等問題得到了一定程度的緩解，但也只是解決了顯性層面的問題。一些地方政府為追求政績工程、形象工程的進度，將發展農村學前教育簡單地視為大干快上地建園、重點建設鄉鎮園，片面追求數量的擴充而忽視了內涵發展，農村學前教育仍然難以獲得持續性的發展。

（二）農村學前教育管理責任主體重心過低

《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中提出，“鄉（鎮）人民政府承擔發展農村幼兒教育的責任”。這確立了鄉鎮政府管理農村學前教育的主體責任，對于調動基層政府參與農村學前教育管理的積極性有一定的促進作用。在以往的財政體制中，鄉鎮一級政府可以通過征收教育費附加和教育集資獲得穩定的財政來源，用以發展農村學前教育。在實行稅費制改革以后，各級政府的財權逐漸上移，教育費附加由縣級政府收取，鄉鎮政府財力減弱，致使有些地方只能靠變賣土地來籌措經費，導致學前教育缺乏充足和穩定的經費保障[11]。此外，隨著我國政府機構改革的推進，不少縣市撤并了學前教育管理機構，大多數地方取消了鄉鎮教育委員會，農村學前教育主要依靠鎮中心幼兒園來管理，缺乏專設管理機構和人員，無法履行業務指導和行政管理職能，致使農村學前教育管理力量不足或是處于真空地步[12]。盡管“國十條”提出“以縣為單位編制實施學前教育三年行動計劃”，進一步強化了縣級政府在學前教育中的管理責任，但以縣為主的學前教育管理體制仍然缺乏制度層面的保障，多數地方的管理責任仍然落在鄉鎮一級。縣級政府沒有履行管理的主體責任，導致管理責任主體的重心過低。

（三）農村學前教育財政性經費投入不足

學前教育財政性經費投入是學前教育經費投入的重要組成部分，反映了一個國家對學前教育的重視程度。盡管隨著中央和地方政府投入學前教育力度的不斷加大，學前教育財政性經費在教育財政性經費中的占比大幅增加。例如2010年全國財政性學前教育經費占比為1.6%，而這一占比在2016年達到了4%左右，比2010年翻了一番多[13]。但我國學前教育財政性經費投入總體仍然較低，與同時期我國學前教育的普及率目標嚴重不相適應。2011年財政部頒發的《關于加大財政投入 支持學前教育發展的通知》規定，中央財政重點支持4大類：校舍改建類、綜合獎補類、幼師培訓類、幼兒資助類。其中，“校舍改建類”指的是擴大中西部農村學前教育資源，包括3個項目：利用農村閑置校舍改建幼兒園、農村小學增設附屬幼兒園、開展學前教育巡回支教試點。這些項目都主要通過擴大資源、增加總量的方式來提高農村學前教育的普及率，而沒有涉及成本分擔、日常運轉費用等方面的內容。此外，我國學前教育財政性經費投入在城鄉、區域之間分配不公[14]，有限的經費大多投入到了示范園和公辦園，而對農村學前教育機構的扶持則較少。以2013年為例，我國農村地區政府分擔學前教育成本的比例僅為29.92%[15]。我國的城鄉二元經濟結構使得農村經濟發展水平要遠低于城市，再加上分稅制改革使得財權不斷上移而事權卻在不斷下移，農村學前教育發展的責任主要落在最基層的鄉鎮一級，但鄉鎮在財政體制改革過程中幾乎完全喪失了財權，無力為我國農村學前教育的發展提供物質保障，制約了學前教育的發展進程。

（四）農村幼兒教師管理制度不完善

長期以來，受幼兒教師政策的制約和農村學前教育現狀的影響，我國農村地區的幼兒教師一直處在不良的生存狀態中，面臨著諸多的生存困境：身份和地位堪憂、工作壓力大、工資待遇低、專業成長面臨困境等[16]，影響了農村幼兒教師隊伍的穩定性，更影響了農村學前教育的質量。幼兒教師作為我國基礎教育教師的重要組成部分，其法律身份一直未能得到明確，常被附帶于中小學教師之后，而不被視為獨立的教師群體。當前，我國農村幼兒教師主要由公辦園編制內教師、公辦園編制外教師和民辦園教師三類群體組成。受教師身份制管理的影響，現有的政策主要惠及的是公辦園編制內教師，而公辦園編制外教師和民辦園教師則被排除在政策之外[17]。教師身份的不明導致幼兒教師的工資、待遇、職稱、培訓等一系列權益得不到切實保障。有學者調查了中部地區農村幼兒教師的工資待遇，發現有87.21%的教師月工資收入在1 500元以下[18]。但幼兒教師的工作強度大、教學任務繁重，導致其幸福感較低，難以以飽滿的熱情投入到教學工作之中。同時，幼兒教師的職稱沒有從中小學教師職稱序列中分離出來，所占的編制名額較少，與龐大的幼兒教師群體不對稱。在少量的編制名額中，農村幼兒教師所占的編制名額更是少之又少，大多數農村幼兒教師是聘任制教師；更有相當一部分農村幼兒教師沒有和幼兒園簽訂勞動合同，各項權利得不到法律的保障。

三、推進我國農村學前教育發展的建議

（一）政府要切實履行其職責

學前期是人的大腦發育最為快速的時期，是個體智力因素和非智力因素形成和發展的關鍵時期。發展農村學前教育，特別是貧困地區的學前教育，不僅有利于受教個體在認知、情感和社會性等方面的長遠發展，而且有助于我們從起點上打贏脫貧攻堅戰，阻止貧困的代際傳遞。在當前的學前教育發展背景下，農村學前教育仍是發展的重點。第一，政府要正確認識學前教育的性質和作用。農村學前教育是我國學前教育事業的重要組成部分，各級政府要充分認識學前教育的公益屬性，高度重視農村學前教育的發展，并切實履行其在制定發展規劃、財政投入、教師隊伍建設、管理與監督等方面的責任；將農村學前教育發展納入經濟和社會發展的總體規劃、新農村建設規劃、脫貧攻堅計劃，根據現有的幼兒園數、適齡兒童數量及其變動趨勢，科學安排、合理規劃，做好新建、改建和擴建幼兒園工作，不斷擴大普惠性學前教育資源，確保農村每位幼兒都能有機會入園，并且在合理的成本分擔前提下入園。第二，政府要注重農村學前教育的內涵式發展。在確保幼兒“有園入”“能入園”的同時，還要爭取讓每個幼兒“入好園”。在發展農村學前教育的過程中，要扭轉部分地方政府片面追求數量和規模的傾向，促進農村學前教育資源的擴大與內涵提升的同步發展；各地政府應注重改善園舍條件、提供適宜的玩教具、提高教師的專業素養，多措并舉地提高農村學前教育質量。

（二）推進“以縣為主 鄉鎮參與”的農村學前教育管理體制

管理體制在我國學前教育事業發展中起著調控、組織、領導、協調等重要作用，是保障我國學前教育可持續發展的“龍頭”。當前，我國農村學前教育管理責任主體重心過低、機構和人員設置不健全，尤其在義務教育實行“以縣為主”管理體制以后，農村學前教育管理責任主體重心過低問題愈發突出[18]。因此，應在堅持省級統籌的基礎上，建立和落實“以縣為主 鄉鎮參與”的農村學前教育管理體制。首先，明確縣級政府在農村學前教育中的主體責任，由縣級政府負責幼兒園的規劃布局、公辦幼兒園的建設、教師的配備和工資保障與經費籌措、對幼兒園的行政管理和業務指導等，并不斷加強檢查和監督。其次，積極調動鄉鎮政府參與農村學前教育管理的積極性。明確鄉鎮政府在幼兒園安全管理、新建幼兒園土地的落實、周邊環境整治等方面的責任，并做好與縣級政府的溝通協調工作。另外，“以縣為主、鄉鎮參與”的農村學前教育管理體制應根據經濟發展水平的不同，調整管理責任的主體重心，不可“片面化”和“一刀切”。例如，在經濟發展水平較高的鄉鎮，學前教育管理的重心可落在鄉鎮政府，在經濟發展水平較為落后的貧困縣，可將學前教育管理的重心上移到省級政府，或是加大中央、省級政府對貧困縣的轉移支付力度，以確保農村學前教育的正常發展。

（三）建立“以政府為主導，社會力量參與”的農村學前教育成本分擔機制

我國多數農村居民有限的家庭收入除了維持基本的生存和日常開支外，可用于分擔學前教育成本的資金較少。因此，在農村辦學前教育難以實行以社會和市場為主的模式，需要政府承擔起主導責任。根據農村經濟發展的實際情況，應建立“以政府為主導 社會力量共同參與”的農村學前教育成本分擔機制。首先，明確政府在農村學前教育發展中分擔成本的主導責任，在制度層面上明確學前教育在財政性教育經費中的占比，制定學前教育生均公用經費標準和生均財政撥款標準。各級政府要將學前教育經費納入本級財政預算，制定財政撥款標準，確保財政經費及時撥付到位。各地財政應從土地出讓收益中安排一定的專項經費用于農村學教育校舍改建、設備購置等，以改善農村學前教育條件，提高農村學前教育質量。鑒于農村貧困地區基層政府財政力量較為薄弱的現實，建議加大中央和省級政府對農村學前教育的轉移支付力度，并重點向貧困地區傾斜，建立對貧困兒童的資助制度，以確保農村低收入家庭子女、流動人口子女、留守兒童、殘疾兒童等接受到良好的學前教育。在政府加大財政投入的同時，還應創新合作機制，鼓勵、支持和引導企業、公益組織、慈善家等社會力量在農村舉辦普惠性學前教育，積極發揮社會力量在農村學前教育中的作用，多方籌措農村學前教育經費，克服家長無力承擔保教費用的難題。例如，山東省聊城市冠縣采用“民辦公用共有”的合作模式，以政府為主，吸引了大量的社會資金建設幼兒園，大大提高了社會力量辦園的積極性[19]。

（四）健全和完善農村幼兒教師管理制度

農村幼兒教師的各項管理制度涉及對農村幼兒教師在身份、地位、待遇、職稱和培訓等方面的規定，從根本上關系到教師隊伍的專業性和穩定性。從總體上看，我國農村幼兒教師生存狀態不容樂觀，處于“弱勢化生存”狀態[20]。從根本上突破農村幼兒教師的生存困境，應健全和完善農村幼兒教師的各項管理制度，為其提供良好的外部環境和制度支撐。首先，應明確農村幼兒教師的身份和地位。當前，我國農村幼兒教師在制度層面處于十分尷尬的地位，既非公辦教師也非民辦教師，導致其權利得不到保障。因此，應在法律和制度層面打破幼兒教師政策的“身份制”。其次，提高農村幼兒教師的工資和待遇。應明確農村幼兒教師的最低工資及待遇標準，規定我國農村幼兒教師的最低工資不得低于當地農民工收入的1.8倍或不低于當地最低工資標準；積極探索政府購買服務模式，提高非在編教師的工資，并妥善解決其社會保障問題，逐步實現非在編教師與在編教師的同崗同酬。再次，完善農村幼兒教師的職稱評定制度。考慮到幼兒教師職業的特殊性，應將幼兒教師職稱評審從中小學教師職稱評審制度中分離出來，建立單獨的幼兒教師職稱評審制度，并將農村非公辦幼兒教師納入到職稱評審的范疇。最后，逐步提高農村幼兒教師的專業素質。積極鼓勵農村幼兒教師參與在職進修，提升學歷層次；將農村幼兒教師培訓納入當地教師培訓的統一規劃中，并安排一定的比例向貧困地區傾斜，培養一批高素質的幼兒園園長和骨干教師，全面提高農村幼兒教師隊伍的專業化水平。

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（責任編輯：劉新才）

Abstract： At present， there are the following outstanding problems of rural preschool education in China： the popularity rate of preschool education is low， the generally beneficial preschool education resources are lacking； the number of kindergarten teachers is insufficient， the faculty is unstable， the professional level is not high； the quality of education is poor， primary schooloriented nursery education tendency is serious. The most central factor in causing these problems is that government responsibility is not in place and the management system， investment system， teacher system and other institutional mechanisms and imperfect. Therefore， in order to break the obstacle to the institutional mechanism restricting the development of rural preschool education， the government should fulfill its responsibilities in the development of rural preschool education， promote the “Countybased and Townshipparticipation” rural preschool education management system， establish “Governmentled and Socialparticipation ”rural preschool education costsharing mechanism， improve the system of rural kindergarten teachers.

Key words： rural preschool education； kindergarten teachers； preschool education management； preschool education investment