環首都貧困帶發展現狀與致貧原因分析

李營柯

隨著京津冀協同發展被定為國家的重大發展戰略，京津冀被外界視為繼珠三角、長三角之后的又一重要經濟引擎，發展戰略地位十分重要，而京津冀地區相較珠三角和長三角發展成效欠缺，其潛力有待進一步挖掘。在此戰略背景下，研究環首都周邊貧困地區的發展并采取有效發展戰略實現區域協同發展具有重大的現實意義。如何抓住京津冀協同發展的歷史性機遇，推動環首都貧困的地區脫貧并縮小與北京的差距，這也是實現京津冀協同發展的一個重要環節。本文主要對環首都貧困帶的發展現狀及致貧原因進行分析。

環首都貧困帶發展現狀

2005年8月17日，亞洲開發銀行資助的一份調查報告首次提出“環京津貧困帶”的概念：在國際大都市北京和天津周圍，環繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。直接與北京接壤呈現C型包圍圈的河北省張家口、承德、保定三地就有25個國家級和省級貧困縣，這25個貧困縣被稱為環首都貧困帶。

目前，環首都周邊25個貧|禾1縣，共有235.9萬貧困人口，占河北省貧困人口總數的42.1%。這些地方的發展存在著水平落后、產業層次較低、居民生活水平差、社會事業發展滯后等問題。環首都貧閑帶雖然在這些年來經濟發展水平有所提高，但與北京市的發展差距并沒有明顯縮小。其經濟發展主要表現為：環首都貧困地區的人均地區生產總值發展滯后；產業結構不合理；財政收支和人均收入較低；投資消費水平較低；居民生活水平有待提高等。

（1）環首都貧困地區的人均地區生產總值增長滯后

人均GDP與工業化進程和社會穩定，具有一定內在聯系。亨廷頓分析，人均地區生產總值增長與社會安定、社會和諧成正比。

從環首都貧困地區與河北省、北京的人均GDP的對比來看，北京市的經濟發展無疑是遙遙領先的。2000年，環首都貧困地區的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為3 378.6元，7592元，24122元，北京市的人均GDP是環首都貧困地區的7倍之多，差距較為懸殊；2015年，環首都貧困地區的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為：24108.73元，40255元，106497元，環首都貧困地區與河北省和北京市的人均GDP之間的差距有所減小，但環首都貧困地區的人均GDP仍不到北京市的1/4。

在京津冀的城市圈里，北京即作為國家的首都，也是京津冀一體化的核心，呈現出“一支獨秀”的特點，而周邊貧閑地區的區域發展滯后，城市系統發育不良。北京作為區域發展的中心，并沒有完全的發揮核心作用，是一種典型的“核心-邊緣”模式的空間發展模式。

（2）三次產業發展相比北京市的存在較大懸殊

北京與周邊貧閑地區的經濟發展存在較大差距，是由諸多因素綜合作用的結果，但影響一個地區的經濟發展主導因素是產業結構不合理。一國或一地區的經濟發展重點或產業結構重心由第一產業向第二產業和第三產業逐次轉移的過程，標忐著一國或一地區的經濟發展水平的高低和發展階段、方向。一般來說，產業結構趨于合理化、高級化，會呈現“三二一”的演變趨勢。

（3）環首都貧困地區的財政收支與北京市的差距懸殊

環首都貧困地區的財政收支情況遠遠低于同期的河北省和北京的財政收支水平。雖然近年來，環首都貧困地區的財政收入和支出呈現逐年遞增趨勢，但是在2015年河北省的公共財政預算收入是環首都貧困地區的46倍之多，公共財政支出是環首都貧困地區的23倍；北京地區的公共財政支出是環首都貧困地區的23倍之多，北京地區公共財政預算收入總值更是該地區公共財政預算收入總值近80倍。

可以看出北京地區的財政收支增長的速度快于周邊貧閑地區，北京與周邊地區的財政收支的差異沒有明顯的縮小。京冀地區發展沒有發揮協同并進作用。北京發展的極化效應明顯，作為核心并沒有發揮其經濟帶頭作用，呈現“核心一邊緣”的發展結構模式。

（4）環首都貧困地區的投資、消費發展水平亟需提高

在研究區域經濟發展差異時，必須對引起區域經濟差異重要因素重視，包括投資、消費與進出口貿易，三者并稱國民經濟增長的三駕馬車，對拉動經濟增長起著至關重要的作用。作為投資中最為重要的固定資產投資，是區域經濟差異加大的重要因素。環首都貧困地區與北京經濟發展差異有不斷縮小的趨勢，但是與北京相比，差距仍維持在5-6倍左右，內貿經濟發展不足；從社會消費品零售來看，區域差距不斷擴大，總體增速緩慢，消費額明顯偏低。

綜上分析，環首都貧困地區的經濟發展落后，經濟增長速度遠落后北京地區的經濟增長速度，其硬指標提不上來，產業結構不協調，多以第一產業和第二產業為主；財政收入有限，居民人均收入與北京比較仍存在很大差距，貧富收入差距不斷拉大；內外貿經濟發展與北京地區的對外開放水平明顯薄弱。相較珠三角和長三角地區，北京市與首都周邊區域并沒有完全發揮京津冀區域一體化的協同發展趨勢，完全是處于兩個不同發展級上。

環首都貧困帶的致貧原因分析

環首都貧困地區受自然、經濟、社會等多重因素影響，長期處于相對封閉的自然經濟狀態、產業結構單一、生產力水平低下、經濟發展遲緩決定了其社會發育程度低、在文化教育、農業科技推廣、醫療資源和生存技能等方面受到極大約束，進而制約著地區物質資本和人力資本的積累，阻礙經濟發展，形成惡性循環，最終導致慢性貧閑問題。

（1）環首都貧閑地區的自然條件惡劣，生態資源較匱乏，對貧困地區的生態補償機制有待完善

當一個地區由于環境先天的脆弱性，或者由于資源的不合理利用等人類活動引起生態負荷超過生態承載力時，就會出現赤字、生態環境惡化的情況，進而阻礙該地區的經濟社會發展。眾多研究表明，自然生態問題與經濟發展問題相互影響、相互交織，生態脆弱的地區一般是經濟發展比較落后的貧困地區，而經濟發展比較落后的地區一般也是生態問題比較突出的地區。

1.環首都貧困地區多處于深山區、高原牧區和地方病多發區地區，氣候條件惡劣，自然災害頻發，不利于人們日常生活，且不利于農作物生長

環首都貧困地區地處內蒙高原與華北平原過渡地帶，氣候條件為半干旱和半濕潤區。區內包括沙化嚴重的壩上高原、石化嚴重的燕山和太行山區、鹽堿遍地的黑龍港流域，自然條件十分惡劣。

2.環首都貧困地區多處于生態屏障和生態涵養區的地位，北京要求該區域對生態環境進行保護和涵養，從而限制了貧困地區對生態資源的開發和利用。

環首都貧困地區為京津冀平原地區的生態屏障，是北京水源地和風沙源的重點治理區。脆弱的自然環境使得該貧困地區成為自然災害的多發區。由于貧困地區本身特殊的地理位置，再加上北方少雨多旱的天氣，使得占全國人口1%的首都都市圈平均只擁有全國1%的水資源總量，然而，北京81%的用水、天津93%的用水都來自河北，作為京津的水源地，河北為了給京津提供充足、清潔的水資源，不斷提高水源保護標準，加大對這一地區資源開發和工農業生產的限制，因而不可避免地制約了該地區的經濟發展。正是自然資源尤其是水資源的缺乏，再加上多發的自然災害，使得環首都貧困地區雖然處于中國東部的區位，卻只有中國中部的發展水平。

為了保證首都的供水和生態環境，國家對這些地區實行限制開發政策。比如，在這些地方山區全面禁牧，嚴格控制高耗水農業，大規模關停高污染企業等等。這些措施，也在一定程度上導致了這些地區和周邊地區發展差距拉大，脫貧致富困難。

3.環首都貧困地區土地難以有效利用，可耕地面積相對狹小，土地產出水平低下

由于環首都貧困山區地理自然條件差，氣候惡劣，土地瘠薄零散，干旱、洪澇、風雹、霜凍等自然災害頻繁，農業生產條件脆弱，生產力水平低，收入難以穩定。過度開墾、放牧導致的森林和草地植被銳減，水土流失嚴重，沙漠化日益嚴峻；水資源短缺，水生態平衡失調和地下水位下降；風沙、干旱、荒漠化、鹽漬化等一系列問題長期影響和制約著當地經濟的發展。

4.環首都貧困地區的生態補償機制不完善，政府的扶持力度不夠

造成首都周邊部分地區“連片貧困”是多重因素疊加而成的。一方面這一地區自然條件惡劣，當地財力有限，扶持力度不夠；另一方面，由于負有為首都保護水源和生態的特殊使命，國家對這一地區實行限制開發政策，因而，“政策致貧”和生態補償不完善等因素也不可小覷，總體而言，環首都貧困地區主要由于現有生態補償體制不合理造成的。

多年來北京市和河北省對環首都貧閑地區的環境保護進行了資金支持，以對口支援資金和項目建設資金為主，缺乏明確的協商平臺和機制，導致橫向生態補償發育不健全。

發展畜牧業曾是許多山區農民脫貧致富的重要手段。然而，為了配合京津風沙源治理工程，自2002年12月起，首都周邊這些山區全部實行了禁牧政策。目前，對草原生態補貼主要問題是：

第一，補償資金主要分配給政府，補償范圍難界定：政府的草原補償情況客體范圍主要包括農業部、省農業廳、市農牧局、縣（區）農牧局（畜牧局）及鄉鎮政府及當地居民。在實際操作中，草原補償資金主要分配給政府，草原補償項目實際受益對象不明確，導致管理費用和生態補償資金分配不合理利用；草原補償中享受牧民生產資料綜合補貼戶難以界定。

第二，生態補償標準不科學且不合理，無法體現連續性：生態補償標準低于退耕還草前的經濟效益，截止到2015年，張家口壩上地區禁牧補助面積1963.84萬畝，補助標準為6元/畝，共補助資金11783.04萬元，根據赤城縣畜牧局統計，實行禁牧政策后僅養殖業一項，農民每年減收6500多萬元，補貼標準低于生態建設成本；張家口與承德地區的生態補償以項目工程建設為主，便于操作，但隨著項目或工程的結束，補償資金就會中斷，生態環境保護建設無法持續進行，缺乏長期性和穩定性。

（2）行政區劃整體系統水平偏低，城市群功能定位不清

京津冀協同發展的戰略備受黨中央重視，京津冀應根據各地時有情況，有效制定策略措施協調各方把發展綱要落到實處。然而，在現實中，京、津、冀三地作為中國第三個經濟增長極，其相互之間的功能定位混亂也是造成形成環首都貧困地區的一個重要原因，主要體現在其行政隔閡上，三者沒有形成統一的整體，缺少公共對話的平臺，缺少統籌能力，各自為政的現象比較嚴重。

在過去的發展中，主要體現在設施的重復建設、運輸網絡的不均衡、基礎設施建設整體性較差、效率不高且處于無序競爭的狀態。在一些區域性港口、機場、跨地區高速公路和城際快速通道建設中，缺乏必要的統籌安排。由此可見，決策管理者各執一方，政策單一、不協調是導致貧困地區形成的決定性因素。

（3）環首都貧閑地區社會保障有待進一步完善，醫療資源較缺乏

環首都貧困地區的居民生活水平偏低，因病致貧、因病返貧現象較嚴重

因病致貧、因病返貧是致使地區貧困的一個重大原因。其原因主要有：第一，農村居民的收入偏低。這一點從環首都貧困地區中的農民人均純收入可以說明。農民收入水平偏低，這直接導致其醫療支付能力不足，加大了貧困脆弱性。尤其是對于低收人家庭，在收入僅僅能維持溫飽的情況下，若再遇到大病沖擊時往往不能應對，最終返貧。第二，當地的醫療資源較為缺乏。環首都貧困地區的醫療衛生資源投入不足，未能達到河北省平均水平。

環首都貧困地區的醫療資源有限，設備落后，醫療人才短缺，整體醫療水平不高，也在一定程度上存在延誤患者病情的可能，后續治療花費大量人力物力財力，使家庭致貧返貧。為解決貧閑地區人民的看病難題，我國頒布和實施了新型農村合作醫療政策，農村居民可享受一定的就醫優惠，在政策規定的范圍內報銷一定額度的醫療費用，但這項優惠政策在有些地區難以有效發揮作用。

（4）環首都貧困地區部分官員貪腐行為嚴重損害了貧困農民的切身利益

目前，扶貧領域職務犯罪頻發，不僅有當地政務財務不透明、缺乏監督“一言堂”等問題，還有相關責任部門甚至是紀檢監察部門不正確履行職責等問題，造成大批扶貧資金“代理人”監守自盜、雁過拔毛、強占掠奪，嚴重損害了貧困地區居民的切身利益。

結論

通過對環首都貧閑帶的發展及致貧原因的分析，在環首都貧困帶與北京協調發展指導原則下，對如何進行扶貧，促進環首都貧閑帶與北京協同發展，應采取制定有序的組織制度，有利于貧困帶地區各項經濟活動順利進行，有利于提高扶貧凝聚力；應加大產業扶貧的力度，實行有效的產業政策，對促進環首都貧困帶與北京的協同發展尤為重要；應完善生態補償制度，建立社會化的生態補償政策監管和評估機構隊伍，創建生態補償績效評價體制；應通過定點幫扶、勞務幫扶等，為環首都貧閑帶提供人才、技術、資金等，達到環首都與北京協同發展的目的等措施展開扶貧工作，促進京津冀協同發展。