農村精準扶貧理論溯源與實踐情勢探析

梁炯

貧困是一直以來阻礙我國經濟發展的重大因素，自建國以來黨和國家一直為振興經濟，消除貧困并實現共同富裕而努力，尤其是改革開放以來，我國的扶貧工作取得了令世界矚目的成績。進入2l世紀，精準扶貧的提出為我國農村的扶貧開發工作做出了新的規劃。

農村 精準扶貧 扶貧機制

精準扶貧及其理論基礎

（1）精準扶貧的內涵

精準扶貧，就是相對于粗放式扶貧而言的。指針對不同地區、不同人口的貧困狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準扶貧機制主要包括四個方面的內容。一是將貧困戶和貧困村精準識別出來，并建檔立卡。它是精準扶貧的前提，識別以2013年農民人均純收入2736元為識別標準，以農戶收人為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況。二是對識別出來的貧困戶和貧困村深入分析致貧原因，采取具有針對性措施，實行精準幫扶。三是精準管理，對扶貧對象以及扶貧績效的精準管理，一方面通過貧困戶信息網絡系統實行動態管理，及時跟蹤監測扶貧舉措與實施效果，實現扶貧對象的有效進出，另一方面通過建立扶貧資金信息的披露制度和扶貧項目、對象的公示公告制度，確保財政扶貧資金能夠正規使用。四是，指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理成效的精準考核，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處，并建立精準扶貧考核機制。

（2）精準扶貧理論溯源

1.權利貧困理論與包容型增長減貧理論

權利貧困理論是由諾貝爾經濟獎得主阿瑪蒂亞·森提出的。他從饑荒與權利的關系視角出發，將貧閑的產生歸因于享受權利的不平等，權利和分配的雙重不平等導致了饑荒的蔓延，“如果一群人無法確立支配足夠數量食物的權利，那么他們將不得不面臨饑荒”。因此，他認為消除饑荒首先要消除不平等，并在生產、交換、流通等多個環節向貧窮者賦權，讓他們共享平等權利和分配機會。

受森的理論啟發，亞洲開發銀行于2007年提出了以“機會均等”與“公平共享”為核心的包容型增長減貧理念，又稱為共享型增長減貧理念。它強調通過經濟增長成果的公平分配來實現有效減貧，要求減少與消除機會不均等來促進社會的公平與共享性，是一種“人人機會平等、人人分享成果”的減貧模式。不過，它側重于在機會平等的基礎上讓窮人獲得脫貧的基本條件，而并沒有集中力量采取針對窮人的幫扶行動。

2.參與式發展理論與合作型反貧閑理論

參與式扶貧理念源于參與式發展理論，它將“參與”和“賦權”兩大核心思想融人扶貧工作中。其中，“參與”是指貧困農民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領域、項目和產業選擇，參與扶貧項目的決定、管理、監督和評估，分享扶貧項目的利益。參與的關鍵在于賦權，“賦權”意味著建立一套貧困農民進入扶貧項目場域的體制機制，消除貧困人口準入的各種制度和體制障礙，保障貧困農民的參與需求。參與式扶貧從貧困農戶的角度出發，主張從制度建設和機制創新等方面賦予貧困群體的參與權利，為他們表達意見和需求開拓了渠道。然而，在現實工作中，貧困群體的參與往往力不從心，加之扶貧涉及面相當復雜，參與式扶貧很難真正落到實處。在這種情況下，有學者提出了“合作型反貧困理論”，指出“反貧困工作不是由任何一個單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區、貧困群體之間的有效合作，且必須通過一個有效的合作平臺來完成?！逼渲鲝垬嫿ㄋ拇蠛献鳈C制：官民合作機制、貧困戶經濟合作機制、社區與農戶間合作機制、政府部門間合作機制。這種扶貧方式既有利于解決政府力量有限、資源整合等難題，又能夠充分調動貧困群體主動脫貧的積極性，它也是精準扶貧中聯動幫扶的重要理論依據。

我國的扶貧開發發展歷程

為什么將現階段的扶貧工作稱為精準扶貧，需要對我國的扶貧事業進程做一個歷史概述，這是理解精準扶貧的基本前提。從1978年改革開放開始，我國逐步進行了有計劃有組織的農村扶貧活動。大致經歷了以下五個階段：

（ l）體制改革扶貧階段（1978 -1985年）

在這個階段我國政府將全體農民視為扶貧的對象，以體制改革為主，通過家庭聯產承包責任制的改革，調動農民的生產積極性。同時直接向貧閑人口提供物資或者資金的救助。到1985年時，農業生產總值每年平均增長將近8%，全國的貧困人口從2.5億減少到1.25億。但這個階段的貧困人口減少屬于整個國家體制改革的宏觀成效，具體的扶貧成效并不明顯。

（2）大規模開發式扶貧階段（1986-1993年）

隨著廣大農村的改革發展的擴大和深入，農村經濟改革在總體上促進了生產力的不平衡發展，經濟發展的不平衡性，導致了區域性和區域內部的反差不斷擴大，這樣，就將原來淹沒在總體貧困中的相對貧困現象反襯和凸顯出來了，扶貧的緊迫性也更加明顯。而且，國家經濟總體上的快速發展，扶貧的能力也得到了快速增強。于是，農村反貧困行動正式納入國民經濟發展總體規劃，確定了開發式扶貧方針，設立扶貧專項資金及政策，扶貧正式成為政府主導、社會參與的政府行為，形成了扶貧的新的總體力量，推動全國農村貧困人口下降至8000萬人。

（3）“八七扶貧攻堅”階段（1994-2000年）

從1994年到2000年，以《國家八七扶貧攻堅計劃》的發布為標忐。我國進入了扶貧攻堅時期，計劃明確指出，力爭用7年左右，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題，國家扶貧開發力度空前，明確了資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，規范機關定點扶貧，建立了東西部扶貧協作機制。期間，國家對貧困縣也進行了重新確定，共有592個貧困縣人榜，其中，中西部地區就占了82%，扶貧攻堅的主戰場還是在縣。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現，全國農村貧困人口減少到3000萬人以下，但整體的貧困形式依舊很嚴峻，很多貧困地區同時也是地理條件惡劣的地區，基礎差、交通不便，經濟發展緩慢。為了完成這些地區的扶貧工作，國家對貧困線進行了調整，以當地當年人均純收人為界定點，調整最低線。并根據實際情況，將扶貧資金調整到西部貧困縣去，同時開展了東部發達地區對中西部的對口幫扶。

（4）新時期綜合扶貧階段（2001-2010年）

進入21世紀，以“工業反哺農業”和“整村推進”為標志，我國進入了“大扶貧階段”。這一階段，我國的扶貧單元從縣向村過渡；同時產業扶貧、勞動力培訓轉移和生態移民扶貧等項目也逐漸展開。這一階段我國貧閑地區的教育事業、醫療公共等事業都得到了較大的發展。

（5）新時期精準扶貧階段（2011-2020年）

2011年，中央決定將農民人均年收入2300元作為新的國家扶貧標準。2011年5月，中央頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，根據新確定的扶貧標準，更加明確具體地提出了到2020年穩定實現扶貧對象“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房）等目標，并確定11個連片特困地區等為新時期扶貧攻堅主戰場。調整了貧困標準之后，扶貧工作的任務與要求也發生了新的變化。正是在這個必須將扶貧納入全面建成小康社會的體系之中的要求，客觀上促進扶貧工作有了進一步創新突破的壓力與動力，也面臨更加嚴峻的形勢

總結

經過近40年的努力，我國的扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就，最為直觀的表現是貧閑人口的大幅度下降，農民收入的大幅增加，貧困地區的生產生活條件得到明顯改善，圍繞保障農民貧困人口基本生活的社會保障體系全面建立，率先實現聯合國千年目標的主要任務，為全球減貧事業做出重大貢獻。在幾十年的探索實踐中，我國通過一手抓經濟發展，一手抓扶貧對象自我發展，成功走出了一條具有中國特色的扶貧開發道路。改革開放以來，黨和國家在經濟發展方面敢于邁出大膽的步伐，實現了經濟社會的高速發展，從解決人民生活的溫飽問題轉向總體小康，從最初的農村剩余勞動力的轉移，到市場下鄉、互聯網下鄉等等，極大地激發了農村的經濟活力，推動了農村人口生活水平的提升。隨著扶貧《綱要》的出臺，組織結構的設立，扶貧開發責任體系的完善，全面形成了我國的扶貧開發體系，為貧困人口實現脫貧凝聚了發展合力。但成績的取得依舊難以否定當前扶貧開發形勢的嚴峻。從客觀情況看，可以兩個方面概括；一是貧困人口依然龐大。按照2300元的標準計算，截至2016年底，農村貧困人口還有4335萬人。二是脫貧難度越來越大。一些相對容易的貧困人口已經基本實現脫貧，剩下的可以說都是一些難啃的“硬骨頭”，情況也更為復雜，自身自我發展能力相對而言也更弱，因此也就自然而然成為了脫貧的攻堅戰。從主觀方面看，也還存在一個制約因素，沒有充分調動社會各方面參與的積極性，還是停留在政府“單打獨斗”的局面，有的在政策落實方面不到位，這些都需要我國的扶貧機制得到進一步改革。

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