土地發(fā)展權(quán)評估概述

涂靜

在城市快速發(fā)展的時(shí)期，土地利用活動頻繁，大量的土地征收和房屋拆遷造成了很多問題，其中爭議最多的就是土地補(bǔ)償價(jià)格的問題，土地補(bǔ)償評估價(jià)格偏低的實(shí)質(zhì)就是土地價(jià)格評估中沒有考慮到土地的發(fā)展問題。土地發(fā)展權(quán)在土地利用活動中是客觀存在的，但我國還沒有設(shè)置土地發(fā)展權(quán)制度，缺少對土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的評估，而這恰恰是造成各種土地利用活動、土地營理出現(xiàn)問題的重要原因之一。

土地發(fā)展權(quán)權(quán)屬 評估方法 建議

土地發(fā)展權(quán)相關(guān)概念

（l）土地發(fā)展權(quán)的含義

我國土地發(fā)展權(quán)概念引入于20世紀(jì)末期，學(xué)術(shù)界對土地發(fā)展權(quán)的界定歸納起來可以分為狹義和廣義兩種。廣義的土地發(fā)展權(quán)：“所謂土地發(fā)展權(quán)，是對土地在利用上進(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利，即在土地利用時(shí)變更土地用途職權(quán)，在空間上利用向上縱向立體發(fā)展，它包括空間（上空、地下）建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)。”狹義的土地發(fā)展權(quán)是指“改變土地原有用途和利用性質(zhì)的權(quán)利，它不僅從屬與土地所有權(quán)而由土地所有者支配，也可以脫離土地所有者而單獨(dú)支配。它是土地各種處分權(quán)中地位最重要的權(quán)利之一。”

廣義的土地發(fā)展權(quán)概念所覆蓋的范圍比較廣泛，實(shí)際上在一定程度上包含了地上權(quán)、空間權(quán)，沒有準(zhǔn)確地反應(yīng)土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，也不能體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)本身所具有的特性。狹義的土地發(fā)展權(quán)主要突出“改變土地用途”這一重點(diǎn)，而忽略了土地利用強(qiáng)的改變。綜合考慮土地發(fā)展權(quán)的歷史，作用和特性等，本文認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)就是為適應(yīng)土地用途管制和多元化立體開發(fā)利用的需要而設(shè)立的，改變土地利用方式的權(quán)利，是一項(xiàng)可以獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（2）土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬

土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬即土地發(fā)展權(quán)歸誰所有的問題。資產(chǎn)的價(jià)值是對某一特定主體而言的其具有的價(jià)值，因此，確定土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬是土地發(fā)展權(quán)評估的基本前提。

1.國外土地發(fā)展權(quán)權(quán)屬確定

不同國家的土地發(fā)展權(quán)制度不盡相同，因而土地發(fā)展權(quán)的確權(quán)也存在差異。形成這種差異的原因在于，一方面各個(gè)國家的土地制度存在一定的差異；另一方面其還會受到國家體制的根本性影響。西方資本主義國家對土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬確定可分為以下兩種類型，其代表國家為英法和美國。

1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，由國家獨(dú)占，實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。法國1975年頒布法律規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)的法定上限密度限制，即“建筑權(quán)”。超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”屬于地方政府所有，建筑開發(fā)人若想超過上限密度限制進(jìn)行建筑，須向政府支付超過密度限制負(fù)擔(dān)款，即購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。英國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向關(guān)注“公平”，其目的在于建立一種對土地開發(fā)進(jìn)行有限控制的機(jī)制。

美國將土地發(fā)展權(quán)定性為一種財(cái)產(chǎn)性私權(quán)利，體現(xiàn)出保護(hù)土地所有權(quán)人土地發(fā)展性利益的訴求。美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購（PDR）兩種制度，都規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有。在土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有的制度條件下，無論土地發(fā)展權(quán)被政府征購，還是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)者，原土地所有權(quán)人都能得到一筆可觀的收入，這樣做既保護(hù)了耕地，，又調(diào)動了土地所有人保護(hù)土地的積極性。美國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向注重“效率”，其目的在于建立一種土地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。

2.我國土地發(fā)展權(quán)權(quán)屬問題

由于我國是社會主義制度，決定了我國城鎮(zhèn)土地所有權(quán)歸國家所有，集體土地所有權(quán)歸集體所有。由于城鎮(zhèn)土地歸國家所有，因而城鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)自然也歸國家所有。而集體土地發(fā)展權(quán)由于土地二元結(jié)構(gòu)的法律現(xiàn)實(shí)，以及農(nóng)用地用途管制和征用制度的存在，關(guān)于其歸屬以及收益分配的爭議就比較大，總體上有以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)主張將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，使用者若要進(jìn)行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)。該觀點(diǎn)基于“漲價(jià)歸公”原理，認(rèn)為農(nóng)用地轉(zhuǎn)換用途后的增值，是由于國家對土地利用的規(guī)劃和國家公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)而產(chǎn)生的增值應(yīng)歸社會所有。

第二種觀點(diǎn)主張將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)，或者進(jìn)行市場交易。有些學(xué)者則進(jìn)一步主張應(yīng)該在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換的過程中區(qū)分公益用地和非公益用地，并認(rèn)為非公益用地應(yīng)該對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，即使非要堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，也應(yīng)該通過稅收的方式。

第三種觀點(diǎn)主張由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，同時(shí)農(nóng)民通過建立社會保障機(jī)制的方式分享發(fā)展權(quán)權(quán)益。按照馬克思的地租分配理論，級差地租I應(yīng)該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮被征地者的利益，發(fā)展權(quán)收益應(yīng)由國家和農(nóng)民分享。

綜合考慮，第三種觀點(diǎn)融合了前兩種觀點(diǎn)，既滿足中國發(fā)展的實(shí)際需要，又能讓失地農(nóng)民分享到土地增值收益，分享到工業(yè)化、城市化的成果，解決失地農(nóng)民問題。但需要說明的是，第三種觀點(diǎn)提出的社會保障機(jī)制考慮的是土地未來發(fā)展權(quán)的收益分配問題，并未涉及初次分配，即集體土地征收過程中的土地收益分配。

土地發(fā)展權(quán)的評估方法

（l）美國土地發(fā)展權(quán)評估思路

土地發(fā)展權(quán)是土地主提高土地開發(fā)強(qiáng)度的權(quán)利，可從土地權(quán)利束中單獨(dú)剝離配置。美國土地發(fā)展權(quán)制度是一種為避免私人利益最大化的土地配置行為選擇損害公眾整體福利的土地價(jià)值再分配手段：設(shè)土地主維持某種符合公眾利益的土地用途時(shí)純收益VP，其他社會成員純收益（外部性）為VS，而土地主提高土地利用強(qiáng)度的純收益為CP。若VP+VS>C且CP>VP，則土地主維持土地利用現(xiàn)狀對社會整體（土地主+其他社會成員）是有益的，而自身則會承擔(dān)CP-VP的收益損失，也即土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。其按照土地利用邊際收益MRp等于邊際成本MCp所確定的現(xiàn)狀土地供給水平Qp必然低于社會最優(yōu)水平Qs。而若CP-VP< VS，則其他社會成員可從VS拿出一部分補(bǔ)償土地主發(fā)展權(quán)損失CP-VP，同時(shí)與其分享剩余VS-（CP-VP）。通過這種土地價(jià)值分配調(diào)整，補(bǔ)償土地主為社會福利所讓渡的發(fā)展權(quán)價(jià)值并使其有利可圖，提高其邊際收益，促使其自愿維持公共利益最優(yōu)的特定用途土地供給水平，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，并通過“發(fā)展權(quán)購買 （Purchase of DevelopingRights，PDR）”和“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transferof Developing Rights，TDR）”兩類機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

（2）我國土地發(fā)展權(quán)評估現(xiàn)狀

1.缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)

雖然自20世紀(jì)90年代開始，學(xué)術(shù)界就開始對土地發(fā)展權(quán)制度展開了研究，但至目前為止我國土地發(fā)展權(quán)尚缺乏系統(tǒng)的研究成果，同時(shí)在法律上也無土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)規(guī)定、實(shí)際處理，只能從土地開發(fā)管理制度人手。

我國土地發(fā)展權(quán)評估發(fā)展制約主要是以下幾個(gè)方面：首先，對于我國的土地發(fā)展權(quán)權(quán)屬問題至今學(xué)術(shù)界沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識，更別說在法律上予以明確。然而，隨著城市化不斷加快，集體土地征收、流轉(zhuǎn)頻繁，現(xiàn)行的土地征收制度限制了土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，造成了很多糾紛和矛盾以及土地征收管理混亂的局面。其次，由于土地產(chǎn)權(quán)界限模糊導(dǎo)致土地收益流失，并進(jìn)一步出現(xiàn)了土地增值收益分配不合理的問題。土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的本質(zhì)是土地因?yàn)槔梅绞剑缬猛净蚶脧?qiáng)度的改變而產(chǎn)生的增值收益。目前我國的土地增值收益主要以租、稅、費(fèi)的形式表現(xiàn)出來。而土地租、稅、費(fèi)的實(shí)現(xiàn)過程實(shí)際上就是土地增值收益在土地所有者、使用者、管理者之間的分配。但在實(shí)際操作中由于產(chǎn)權(quán)界限模糊使得三者在收益分配上難以明確，特別是處于弱勢的農(nóng)民。

2.缺少合理的評估方法

目前我國的土地評估主要是針對土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)、土地租賃權(quán)以及征地補(bǔ)償?shù)确矫妫F(xiàn)有的土地估價(jià)方法主要有收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、假設(shè)開發(fā)法以及基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法。概括起來就是三種評估思路：收益法（收益還原法、假設(shè)開發(fā)法）、成本法和市場法（市場比較法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法）。

收益法是將未來預(yù)期各期凈收益，通過適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率，求取收益年限內(nèi)各期凈現(xiàn)值之和作為土地價(jià)值的方法。在收益法應(yīng)用當(dāng)中，雖然考慮了土地未來的預(yù)期收益，但是難以分辨出該評估結(jié)果是否包含了土地使用權(quán)或其他權(quán)利價(jià)值，即歸屬于土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值難以確定。

成本法的思路是求取土地在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的重新構(gòu)建價(jià)格，然后扣除建筑物折舊或相應(yīng)開發(fā)費(fèi)用以得到土地的價(jià)值。其確定的價(jià)值土地剩余年期的補(bǔ)償價(jià)值，是土地的重新取得成本，忽略了土地可能帶來的增值收益，也就是說在土地評估中無法體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

市場法是指在土地交易市場上，找到與待估土地相類似的參照土地的交易信息，并通過對其差異進(jìn)行系數(shù)修正求得待估土地的價(jià)值。市場法應(yīng)用的前提條件是擁有一個(gè)公開、活躍的土地市場，但我國土地發(fā)展權(quán)評估缺少評估實(shí)踐，在市場上難以找到參照對象。

土地發(fā)展權(quán)價(jià)格評估由于土地發(fā)展權(quán)制度的缺失，評估理論的缺乏，尚未納入土地價(jià)格評估體系，土地發(fā)展權(quán)本身的特殊性也使得土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的評估區(qū)別于一般的土地價(jià)格評估。由于土地發(fā)展權(quán)價(jià)格是土地利用規(guī)劃、區(qū)位、土地用途與土地利用強(qiáng)度的變化帶來的土地純收益的變化，所以以上幾種估價(jià)方法都不能完全適用于土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的評估，土地發(fā)展權(quán)價(jià)格評估方法目前還很欠缺。

對土地發(fā)展權(quán)評估的探索

（l）建立和完善土地發(fā)展權(quán)法律及制度

明確土地發(fā)展權(quán)的歸屬是土地發(fā)展權(quán)制度建立、價(jià)值評估評估的重要前提。在法律上確定土地發(fā)展權(quán)的歸屬，將土地發(fā)展權(quán)納入作為單獨(dú)一項(xiàng)權(quán)利納入到土地權(quán)利體系中，建立和完善我國土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)法律及制度，有利于科學(xué)、全面地反映土地價(jià)值，促進(jìn)我國土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，防止土地資產(chǎn)流失，優(yōu)化土地市場。為解決征地過程中存在的問題，還應(yīng)就土地發(fā)展區(qū)配置模式、土地發(fā)展權(quán)價(jià)值分配方式進(jìn)行相應(yīng)的探索及制度設(shè)計(jì)。

（2）借鑒國外土地發(fā)展權(quán)評估經(jīng)驗(yàn)

對于被征收土地來說，土地是農(nóng)民所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體，農(nóng)民即是土地使用權(quán)的提供者，又是土地發(fā)展權(quán)的提供者。在集體土地征收過程中，國家低征高賣，壟斷土地一級市場，占有全部土地發(fā)展權(quán)帶來的增值收益，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格等于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的價(jià)格扣除原農(nóng)業(yè)用途的土地價(jià)格及建設(shè)開發(fā)成本后的余額。評估農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值應(yīng)明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值等于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的全部增值。從理論上來說，由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)地所有者，因此，這一增值自然應(yīng)全部歸農(nóng)地所有者獲得。考慮到我國政府在土地管理中扮演的角色，可以從土地發(fā)展權(quán)收益中按一定比例分配屬于政府管理職責(zé)的收益，即土地管理費(fèi)用，可以通過稅或費(fèi)的形式來實(shí)現(xiàn)。

從土地發(fā)展權(quán)的定義出發(fā)，確定土地發(fā)展權(quán)的角度可以從土地用途和土地利用強(qiáng)度兩個(gè)方面來考慮。在農(nóng)用地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，即轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或建設(shè)用地后，由于土地用途的改變會帶來土地預(yù)期收益的改變，那么相應(yīng)的會改變土地的價(jià)值量。土地利用規(guī)劃中土地用途分為商業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地，土地發(fā)展權(quán)價(jià)格就是由于這種土地用途改變而產(chǎn)生的土地價(jià)值該變量。土地利用強(qiáng)度有三個(gè)具體的應(yīng)用指標(biāo)：容積率、建筑密度和建筑高度，主要由容積率來表示，土地發(fā)展權(quán)價(jià)值可以表示為土地容積率改變所帶來的土地價(jià)值改變量。

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