新型城鎮化與農村土地流轉問題研究

程麗芳 侯思遠

在新型城鎮億進程中，城鄉二元結構是我國經濟發展的主要障礙。其中，城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的人均收入和消費水平遠遠高于農村，導致大量的農村剩余勞動力轉移載城市，更加煎了農村生產力的落后。面對這一狀況，為了更好地促進新型城鎮億的建設，必須加快完善土地制度。

城鄉二元結構 新型城鎮化

三權分置 農村土地流轉

近年來，城鎮化的快速發展加快了對土地制度改革的迫切性，尤其是農村土地流轉問題的解決。在實行土地所有權、承包權、經營權三權分置的條件下，推進土地制度改革，解決農村土地流轉問題，對實現城鄉一體化的新型城鎮化具有重大的推動作用。

我國城鎮化的發展歷程

第一個階段（1949-1957年）：引領的城鎮化

我國實行的是計劃經濟，第一個五年計劃帶動了城鎮的快速發展，城鎮化水平由10.6%提高到15.39%。但是，城鄉二元經濟格局十分明顯，城市吸引能力和輻射能力較差，城鎮化嚴重滯后于工業化。

第二個階段（1958-1977年）：城鎮化停滯的二十年。

1978年，我國第二產業比重已經達到49.4%，但城鎮化率卻只有17.9%。城鎮化滯后于工業化的程度加劇。

第三階段（1978-1995年）：城鎮化恢復發展期。

國家提出了“小城鎮，大戰略”，并制定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。城鎮化率由1978年的17.9%提高到1955年的29.0%。

第四階段：城鎮化加速發展期。

2001年“十五”計劃首次提出城鎮化戰略，提出了“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”。2007年黨的十七大報告指出，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極，促進大中小城市和小城市協調發展。2012年黨的十八大報告指出，科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城市鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能。

我國土地制度改革及土地流轉的變遷過程

第一階段：20世紀50年代初。我國頒布了《土地改革法》，土地私有化。由于生產力水平低下以及農L氈對土地的依賴較高，人們都在自已耕種自己的土地，不愿意進行土地流轉。

第二階段：20世紀50年代中期至70年代末。國家提出了“一化三改”。“抓革命，促生產”是這一時期的口號，在“大躍進”及各種公社化運動中，由于生產集體化，土地歸集體所有，農民沒有對土地的處置權，無法進行土地流轉。

第三階段：20世紀80年代初至21世紀初。家庭聯產承包責任制的實施，將土地所有權與經營權逐步分離，土地流轉有所松動，土地逐漸開始流轉起來。

第四階段：21世紀初至今。土地的所有權經營權和使用權分離，進入土地流轉的發展階段。頒布了《農村土地承包法》和《物權法》，成為土地流轉制度的創新突破，促使土地流轉規范有序的進行。

農村土地流轉及其問題

（1）土地流轉背景

2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議對土地承包法進行了修改，包括所有權、承包權、經營權“三權分置”，穩定農村土地承包關系并長久不變，土地經營權人股，維護進城務工和落戶農民的土地承包權益等七方面內容。

（2）農村土地流轉中存在的問題 在土地流轉規模方面，各個農戶的生產能力不同，有些農戶會轉讓一部分的土地，這些農戶和土地都比較分散，土地流轉存在分散、規模小、數量少、范圍窄的特點。在土地流轉形式方面，以出租、互換、轉讓、入股為豐，信貸等金融方式的占比很低。在土地流轉主體方面，農村土地流轉主體呈現多元化。在土地流轉差異方面，各地域的經濟發展水平不平衡，土地流轉也存在很大差異。

新型城鎮化與土地流轉之間的關系

新型城鎮化不僅能擴大城市規模，還能夠節約、高效地利用土地。隨著城鎮化的推進，城市周邊的農地將會被規劃為城市用地，被以市場或行政的方式征用，這就必然會導致相應的土地用途、土地性質、土地利用方式和土地價格等一系列土地相關因素變化。這也就必然要求與新型城鎮化發展相適應的土地制度的出現。另一方面，土地流轉可以為農村城鎮化建設提供土地條件，通過把那些閑置或利用效率不高的土地以租賃、轉讓、出讓或股份合作等方式流轉出來并加以利用，對于彌補國有土地供應不足、緩解城鎮化建設中土地供求矛盾，具有十分重要意義。

啟示及建議

（1）建立土地流轉中介組織

完善中介組織相關規章制度的建設，推進中介組織規范健康發展，是保證農民在土地流轉中具有同等權利，保障土地流轉工作順利有序發展的重要環節。中介組織提供的信息，不僅能讓農民了解到國家有關土地流轉的補貼政策，還能讓各個主體及時了解到土地流轉的情況并進行有效的交易。此外，還要對中介組織的活動進行規范，提高其業務能力和信息化服務水平。

（2）建立農業股份合作公司

農戶以土地經營權入股成立農業股份合作公司，可有效解決土地荒廢問題；農業股份合作公司有能力和資金做充分的市場調研并能及時掌握國家政策方向，使農產品供給和需求相匹配；股農可用土地承包權做抵押，取得借貸資金，用于新技術引進和機械化生產，降低農產品平均生產成本，實現規模經濟，從而有助于提高土地流轉速度。

（3）健全土地產權制度

健全土地產權制度，要加強地籍管理工作，對土地數量、質量、地界、位置、用途等情況進行細致調查整理，切實做好土地的權屬登記工作，統一規劃，協調安排農村集體建設用地、農用地和宅基地的確權登記工作；對農民個體享有的集體財產權利，可以按照股權的方式進行改造，使農民實現自己的財產權。

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