對新疆地區精準扶貧政策的研究

馬世娟

隨著國家經濟社會發展和貧困形勢的變化，我國適時調整扶貧開發戰略，逐步確立以全面建成小康社會為目標的精準扶貧政策體系。本文在總結改革開放以來新疆地區扶貧工作采取的措施以及扶貧工作中存在的問題，提出未來新疆地區精準扶貧政策未來途徑與走向，為更好地推動新疆地區減貧工作和精準扶貧政策提供一定的理論知識。

精準扶貧 參與式扶貧 新疆地區

精準扶貧的提出及其意義

2013年11月習近平在湖南湘西考察時，提出“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，這是國家領導人首次提出扶貧要“精準扶貧”。精準扶貧概念的提出是相對于過去的粗放型扶貧，重點強調了扶貧工作要轉向“精準”，從“大水漫灌”轉為“精確滴灌”。2014年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，把精準扶貧工作機制確立為國家新階段扶貧開發工作的六大機制之一。因此，我國開始在全國范圍內推動精準扶貧工作，精準扶貧政策也成為我國現階段應對貧困問題而采取扶貧、脫貧、開發的核心。2015年，黨的十八屆五中全會召開并提升“十三五”規劃，進一步提出全面實施精準扶貧、精準脫貧政策。

精準扶貧是現階段我國根據過去扶貧開發實踐和貧困問題的總體特征，以實現全面建成小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架。精準扶貧政策的核心要義在于“怎么扶、扶真貧、真扶貧”，改變過去粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施“到村到戶”，通過“精準”對貧閑戶和貧困者進行幫扶，而拔出“窮根”，實現真正意義上的脫貧發展。精準扶貧是針對不同貧困戶狀況、不同貧困區域，運用差別化和有效的方式對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理、精準考核的治貧方式。新疆維吾爾自治區為了貫徹落實好自治區黨委、人民政府脫貧攻堅各項重要政策及工作目標任務，財政廳黨組高度重視，充分發揮廳扶貧工作領導小組職能，堅持“五個一批…‘十大專項行動”的精準扶貧、精準脫貧工作方略，壓實了脫貧攻堅工作職責。

新疆地區精準扶貧主要做法

（1）財政創新“窮人”貸款模式助力脫貧攻

各縣財政局把打贏脫貧攻堅戰作為重要工作來抓，積極發揮財政職能，出臺并完善相關扶貧小額信貸辦法，以財政資金為牽引，創新金融扶貧模式，將財政資金注入擔保公司1000萬元設立脫貧攻堅小額貸款擔保基金。按照貸款基金規模放大10倍發放扶貧貸款，圍繞優勢產業，采取“企業+合作社+貧困戶”的方式，簽訂“三方帶動生產發展信貸協議”，建立企業、合作社和貧困戶穩定利益聯結機制，充分發揮企業、合作社在產業扶貧中的帶動作用，有效解決貧困家庭自我發展能力不足問題。因戶施策，對沒有好的增收門路、家有殘疾和無勞動能力的貧困家庭通過扶貧小額貼息貸款，采取“企業+合作社+貧困戶”的方式，簽訂三方帶動生產發展信貸協議，建立穩定利益聯結機制，解決貧困戶自我發展能力不足的問題。

（2）健全金融信貸方面的精準扶貧工作機制

截至2016年年末，新疆農村信用社聯合社已為全疆28.7萬戶建檔立卡貧困戶發放各類貸款82.05億元，信貸覆蓋46.16%的貧困農戶。其中，發放扶貧小額信用貸款44.4億元，惠及13.58萬戶貧困家庭，占到了全疆“兩免”（免抵押、免擔保）貸款金額和戶數的75.47%和77.18%。扶貧小額信用貸款是自治區黨委、人民政府著眼于精準扶貧、精準脫貧的工作目標，為全區貧困戶量身定做的特惠金融信貸產品。自2016年6月產品推出以來，新疆農信社充分發揮自身點多面廣的優勢，致力于金融扶貧，積極承擔社會責任，對有勞動能力，有貸款意愿的建檔立卡貧困戶，加大有效信貸投放，啟動示范和帶動效應，激發貧困人群的內生發展動力。

（3）深化教育智力扶貧，精準教育扶貧

立足教育扶貧和扶貧先扶智的長遠規劃，把“百花同”學校孩子們的漢語教學和計算機應用培訓、“愛心助學”微行動以及“知識改變命運”引領作為教育扶貧的有力抓手，運用工作組自身和社會愛心資源精心打造“愛心助學”系統工程，讓扶貧先扶智的星星之火在各村形成燎原之勢，讓更多的社會資源、物質資源、精神文化資源參與到南疆農村精準教育扶貧上來。

新疆地區精準扶貧中存在的問題與原因

（1）返貧現象仍然突出

有數字顯示，我國貧困面積最大的西部地區，其返貧率甚至高達20%以上。這主要是因為西部的一些老少邊地區，大多處于自然資源較為匾乏，公共基礎設施條件又比較差，再加上自身抵御災害的能力較為脆弱，風險較高而抗風險條件和能力較差，使得這些地方的返貧率居高不下。新疆地區一是剩余貧困人口規模大，貧困發生率遠高于全國平均水平。扶貧重點區域致貧因素復雜、返貧問題嚴重，鞏固溫飽成果和減貧發展的難度都很大。二足剩余貧困村基礎條件差。剩余的貧困村基礎設施建設嚴重不足，仍有部分村不通路、不通水、不通電。教育、醫療、養老等公共服務水平低下。

（2）對貧困戶的識別機制尚不夠，精準到戶扶貧項日瞄準精度不夠

備查資料不完善。抽查退出貧困人口和貧困村檔案資料時，存在統計部門、農經部門提供收入的證明和貧困戶本人實際收入不一致的問題。部分信息錄人系統時不夠嚴謹。受鄉村干部素質影響，仍然存在紙質檔案信息數據、錄入系統信息數據與貧困戶實際信息不一致的問題。在項日組織實施過程中存在扶大戶的現象，沒能正確處理好特惠和普惠政策的關系，簡單將到戶項日等同于到村項日，大戶享受的特色養殖到戶項日扶持規模較大，而一些貧困戶則較少，大戶帶動效應不明顯。

（3）對國家出臺的扶貧新政策研究不夠，資金未能充分發揮使用效益

一是部分地州對中央和自治區文件精神沒有吃透，對整村推進的概念不清晰，對縣市指導不足。部分縣沒有認真研究片區扶貧攻堅的政策，就扶貧抓扶貧，沒有找到對片區區域發展與扶貧攻堅的連接點。二足部分縣引導和協調金融機構服務貧困農村不到位，農牧民貸款選擇余地小，金融扶貧四兩撥千斤的激勵作用不明顯。

（4）幫扶方式具有濃厚的政府包養和包辦的色彩

在新疆地區的精準扶貧中，也有一些地區，在幫扶措施上，存在過于依賴社保的現象，而隨著扶貧線和低保線的“兩線合一”，這一現象將會愈加突出。也有一些地方雖非直接通過政府“包養”起來的方式來解決問題，但是過于依賴簡單的政府投資項目，如財政投資發展光伏產業，這種解決貧困問題的做法也具有濃厚的政府包辦的色彩，其長期效果也值得商榷。

提升自治區精準扶貧質量的對策

（1）改進精準扶貧主體，加強對基層的指導和督查，提升基層管理能力。加強對各地州、縣（市）財政扶貧政策的指導，加強溝通，及時了解工作中遇到的難點、熱點問題，積極研究對策、措施。定期不定期對已下達的財政專項扶貧資金項目執行情況進行全面檢查，對措施不得力，實施進度緩慢的地縣，采取領導約談或全區通報等形式督促各地加快扶貧資金項目實施進度。開展業務人員培訓，充實、更新業務知識，進一步提高基層管理水平。

（2）優化精準扶貧機制，繼續深入推進扶貧項目審批權限下放到縣。按照“區總部署、地州監管、縣（市）審批、分級落實、工作到村、扶持到戶”的總原則，在總結先行試點經驗的基礎上，將扶貧項目審批權限全面下放到縣，明確扶貧年度項目計劃實行縣（市）審批，區地兩級備案。強化縣級扶貧開發主體責任，細化和規范扶貧項目報備程序、明確扶貧項目扶持范圍、監管措施等，加大對扶貧成效和資金項目檢查力度。

（3）增擴精準扶貧資源，完善資金分配機制。加大財政扶貧投入，規范資金管理，發揮市場機制，探索小額貨款等金融扶貧手段。動員社會力量，加強行業與社會扶貧。完善資金分配使用機制。將扶貧開發工作考核、資金績效評價結果等指標引入資金分配因素，實現資金分配與扶貧目標、任務有機結合。簡化資金撥付流程，盤活用好結余結轉資金，加快財政專項扶貧資金撥付進度和扶貧項目實施進度。全面實施精準扶貧戰略，把精準扶貧落實到識別貧困戶，選擇扶持方式，項目資金監管，考核驗收等各個環節。強化扶貧責任意識，使扶貧開發目標更明確。

[1]向德平.包容性增長視角下中國扶貧政策的變遷與走向[J].中國科學院院刊（社會科學版），2016.2.

[2]李雪萍.多維貧困-行動-結構分析框架下基于武陵山區的實證調查與理論分析[D].河北師范大學，2016.5.

[3]羅知頌.反貧困理論與實踐的有益探索-廣西百色反貧困研究[J].貴州社會科學，2015.5.

[4]王麗華.基于地緣性貧困的農村扶貧政策分析-以湘西八個貧困縣為例[J].中國農業大學學報（社會科學版），2014.4.

[5]鄧維杰.精準扶貧的難點，對策與路徑選擇[J].湖南社會科學，2015.4.