中國稅式支出及其管理研究

梁淑芳

稅式支出作為以稅收形式實現的政府財政支出，是稅收制度中政策性非常強的一部分內容。當前，西方發達國家建立了相對完善的稅武支出管理制度，而我國對稅武支出研究的沒有給予關注，至今也未能建立起稅式支出預算管理制度。本文擬借鑒國外稅式支出理論與管理實踐經驗基礎上，對我國稅武支出管理存在問題進行分析并就我國稅武支出管理制度的建立與優化提出設想。

稅式支出 稅收優惠

稅式支出管理 預算管理

稅式支出基本理論

稅式支出是政府為了實現一定的政治、經濟、社會目的，在法定基準納稅義務的基礎上，通過對基準稅制的背離，對一部分負有納稅義務的組織和個人給予優惠安排，以免除或減少其一部分稅收。它有四個方面的基本特征：非財政政策目標；是對基準稅制的一種偏離，其結果造成政府減收；可與預算直接支出相互替代；受益的納稅人是有限的。主要形式：一是，稅收豁免二是，稅收抵免。三是，稅前扣除。四是，優惠稅率。五是，優惠退稅。六是，延期納稅。七是，盈虧互抵。八是，加速折舊。

從稅收發展歷程看，稅式支出這一概念真正起源于美國。1968年，美國首次提出了稅式支出概念，并將其運用于財政預算分析，公布了美國的第一個稅式支出預算。此后，奧地利、意大利、荷蘭、法國、英國、等西方發達國家相繼都建立了相對比較完善的稅式支出管理制度。

國外稅式支出管理的經驗

（1）美國：美國的稅式支出預算是一種技術性分析。美國財政部對稅式支出預算同時采用兩個基準，即規范基準和參考基準，并根據兩種基準進行估算，預計采用過三種方式：收入放棄法、收入收益法、等額支出法。另外，美國稅式支出管理的特點還表現在：一是，稅式支出制度比較完善，稅式支出涉及范圍廣，手段豐富，包括了扣除、抵免、免稅、遞延等直接或間接的主要稅式支出方式，具體預測上分稅種按不同的預算功能進行分析、匯總。二是，稅收征管信息化程度高，納稅人識別代碼是稅收征管工作的基礎，納稅人在具體繳納稅款時，可以使用支票或聯邦稅款電子付款系統納稅。財政部國稅局可以通過與銀行聯網，可以比較迅速地得到有關數據。三是，美國對稅式支出實行全面的預算管理，即對各種稅式支出項目嚴格規定統一的稅式支出賬戶，按年度定期編報，連同主要的稅式支出成本的估價，附于年度預算報表之后，將稅式支出預算直接納入預算管理，作為預算報告的一部分。

（2）德國：德國聯邦政府將稅式支出管理制度建立在對稅收優惠措施分析和稅收優惠實施效果總結的基礎之上，并注重稅式支出與財政補貼的搭配使用，以便更好地保證支出效率。主要措施及特色主要有：一是，對稅式支出實行重點項目的預算控制，這種稅式支出報告不是國家預算報告的組成部分，不需要議會審議批準，只作為預算法案的參考和說明。二是，德國聯邦政府每兩年向聯邦會議報告一次聯邦政府財政補貼和稅收優惠情況。三是，鑒于財政補貼加重了政府財政負擔，進而限制了國家資金對其他方面的投入，并最終以稅收形式加重企業和居民的負擔。因此，財政補貼不斷呈削減之勢。

我國現行稅式支出管理現狀與問題分析

稅式支出在我國早已存在。稅式支出也是隨著經濟體制與稅收制度的發展變化而變化，我國現行稅式支出管理辦法是在1994年稅制全面改革基礎上建立起來的，并具有自己鮮明的特點：一是稅種仍以流轉稅與所得稅為主；二是稅式支出范圍有所所縮小，扶持重點逐步明確；三是形式逐步呈現多樣化，但仍以直接優惠為主；四是管理權限進一步集中于中央；五是稅式支出規模失控在一定程度得到扭轉，稅收收入增長較快。

目前，我國稅式支出在發揮積極作用的同時還存在一系列問題亟待解決。主要體現以下幾個方面：一是，稅式支出沒有納入預算管理，政策法制建設不健二是，稅式支出的優惠過多過濫，方式單一，政策效果模糊。三是，稅式支出政策制定的不明確造成執行的隨意性。除了上述列舉的三點以外我國目前的稅式支出管理可能還存在著的基礎工作不夠扎實，稅式支出管理技術手段落后、缺乏時效觀念、稅收公平性不強，避、偷、逃稅現象嚴重、缺乏成本效益分析等一系列的問題。

政策建議

（1）提高對稅式支出本質的認識，將其納入政府財政支出范疇

稅式支出在本質上是屬于特殊的財政支出范疇，將稅式支出列入政府的財政支出系列，按照管理財政支出的方式予以量化和監督，是科學合理地管理稅式支出的有效途徑。既可以提高稅收優惠政策的效率，也有利于完善政府的財政預算制度。

（2）科學合理界定稅式支出范圍

考慮到目前我國稅制還不夠完善、管理水平不高的情況，我國稅式支出管理制度建設應遵循合理可行的原則，稅式支出的重點應當是那些市場機制作用不大或者失靈的領域。首先，要規范稅式支出稅種范圍。其次，優化稅式支出方式范圍。再次，明確稅式支出的政策范圍。

（3）完善稅式支出的立法，加強稅式支出的法制化和規范化。

建議我國立法機關盡快制定統一的《稅式支出法》，并完善相關的法律、法規體系。《稅式支出法》應該對稅式支出的適用范圍、管理權限、具體措施、內容、辦法、審批程序、享受稅式支出的權利和義務以及《稅式支出法》與其他相關法律法規的相互銜接問題做出明確規定。

（4）建立完善的統計制度：考慮我國的稅收管理和統計技術水平，我國目前宜選用收入放棄法。

（5）稅式支出管理模式應系統化、規范化

稅式支出管理存在著不同的發展階段，鑒于目前我國的財稅管理水平及缺乏高效的現代化處理系統和技術，我國的稅式支出管理模式應由易到難、由簡到繁、逐步規范。最終將其納入法制化、規范化的軌道。

[1]余益偉，張民.美國福利性稅式支出的作用及啟示[J].稅務研究，2017.（05）：87-90.