中國(guó)稅式支出及其管理研究

梁淑芳

稅式支出作為以稅收形式實(shí)現(xiàn)的政府財(cái)政支出，是稅收制度中政策性非常強(qiáng)的一部分內(nèi)容。當(dāng)前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立了相對(duì)完善的稅武支出管理制度，而我國(guó)對(duì)稅武支出研究的沒有給予關(guān)注，至今也未能建立起稅式支出預(yù)算管理制度。本文擬借鑒國(guó)外稅式支出理論與管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)稅武支出管理存在問題進(jìn)行分析并就我國(guó)稅武支出管理制度的建立與優(yōu)化提出設(shè)想。

稅式支出 稅收優(yōu)惠

稅式支出管理 預(yù)算管理

稅式支出基本理論

稅式支出是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目的，在法定基準(zhǔn)納稅義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)基準(zhǔn)稅制的背離，對(duì)一部分負(fù)有納稅義務(wù)的組織和個(gè)人給予優(yōu)惠安排，以免除或減少其一部分稅收。它有四個(gè)方面的基本特征：非財(cái)政政策目標(biāo)；是對(duì)基準(zhǔn)稅制的一種偏離，其結(jié)果造成政府減收；可與預(yù)算直接支出相互替代；受益的納稅人是有限的。主要形式：一是，稅收豁免二是，稅收抵免。三是，稅前扣除。四是，優(yōu)惠稅率。五是，優(yōu)惠退稅。六是，延期納稅。七是，盈虧互抵。八是，加速折舊。

從稅收發(fā)展歷程看，稅式支出這一概念真正起源于美國(guó)。1968年，美國(guó)首次提出了稅式支出概念，并將其運(yùn)用于財(cái)政預(yù)算分析，公布了美國(guó)的第一個(gè)稅式支出預(yù)算。此后，奧地利、意大利、荷蘭、法國(guó)、英國(guó)、等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼都建立了相對(duì)比較完善的稅式支出管理制度。

國(guó)外稅式支出管理的經(jīng)驗(yàn)

（1）美國(guó)：美國(guó)的稅式支出預(yù)算是一種技術(shù)性分析。美國(guó)財(cái)政部對(duì)稅式支出預(yù)算同時(shí)采用兩個(gè)基準(zhǔn)，即規(guī)范基準(zhǔn)和參考基準(zhǔn)，并根據(jù)兩種基準(zhǔn)進(jìn)行估算，預(yù)計(jì)采用過三種方式：收入放棄法、收入收益法、等額支出法。另外，美國(guó)稅式支出管理的特點(diǎn)還表現(xiàn)在：一是，稅式支出制度比較完善，稅式支出涉及范圍廣，手段豐富，包括了扣除、抵免、免稅、遞延等直接或間接的主要稅式支出方式，具體預(yù)測(cè)上分稅種按不同的預(yù)算功能進(jìn)行分析、匯總。二是，稅收征管信息化程度高，納稅人識(shí)別代碼是稅收征管工作的基礎(chǔ)，納稅人在具體繳納稅款時(shí)，可以使用支票或聯(lián)邦稅款電子付款系統(tǒng)納稅。財(cái)政部國(guó)稅局可以通過與銀行聯(lián)網(wǎng)，可以比較迅速地得到有關(guān)數(shù)據(jù)。三是，美國(guó)對(duì)稅式支出實(shí)行全面的預(yù)算管理，即對(duì)各種稅式支出項(xiàng)目嚴(yán)格規(guī)定統(tǒng)一的稅式支出賬戶，按年度定期編報(bào)，連同主要的稅式支出成本的估價(jià)，附于年度預(yù)算報(bào)表之后，將稅式支出預(yù)算直接納入預(yù)算管理，作為預(yù)算報(bào)告的一部分。

（2）德國(guó)：德國(guó)聯(lián)邦政府將稅式支出管理制度建立在對(duì)稅收優(yōu)惠措施分析和稅收優(yōu)惠實(shí)施效果總結(jié)的基礎(chǔ)之上，并注重稅式支出與財(cái)政補(bǔ)貼的搭配使用，以便更好地保證支出效率。主要措施及特色主要有：一是，對(duì)稅式支出實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算控制，這種稅式支出報(bào)告不是國(guó)家預(yù)算報(bào)告的組成部分，不需要議會(huì)審議批準(zhǔn)，只作為預(yù)算法案的參考和說明。二是，德國(guó)聯(lián)邦政府每?jī)赡晗蚵?lián)邦會(huì)議報(bào)告一次聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠情況。三是，鑒于財(cái)政補(bǔ)貼加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而限制了國(guó)家資金對(duì)其他方面的投入，并最終以稅收形式加重企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。因此，財(cái)政補(bǔ)貼不斷呈削減之勢(shì)。

我國(guó)現(xiàn)行稅式支出管理現(xiàn)狀與問題分析

稅式支出在我國(guó)早已存在。稅式支出也是隨著經(jīng)濟(jì)體制與稅收制度的發(fā)展變化而變化，我國(guó)現(xiàn)行稅式支出管理辦法是在1994年稅制全面改革基礎(chǔ)上建立起來的，并具有自己鮮明的特點(diǎn)：一是稅種仍以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為主；二是稅式支出范圍有所所縮小，扶持重點(diǎn)逐步明確；三是形式逐步呈現(xiàn)多樣化，但仍以直接優(yōu)惠為主；四是管理權(quán)限進(jìn)一步集中于中央；五是稅式支出規(guī)模失控在一定程度得到扭轉(zhuǎn)，稅收收入增長(zhǎng)較快。

目前，我國(guó)稅式支出在發(fā)揮積極作用的同時(shí)還存在一系列問題亟待解決。主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是，稅式支出沒有納入預(yù)算管理，政策法制建設(shè)不健二是，稅式支出的優(yōu)惠過多過濫，方式單一，政策效果模糊。三是，稅式支出政策制定的不明確造成執(zhí)行的隨意性。除了上述列舉的三點(diǎn)以外我國(guó)目前的稅式支出管理可能還存在著的基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)，稅式支出管理技術(shù)手段落后、缺乏時(shí)效觀念、稅收公平性不強(qiáng)，避、偷、逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重、缺乏成本效益分析等一系列的問題。

政策建議

（1）提高對(duì)稅式支出本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，將其納入政府財(cái)政支出范疇

稅式支出在本質(zhì)上是屬于特殊的財(cái)政支出范疇，將稅式支出列入政府的財(cái)政支出系列，按照管理財(cái)政支出的方式予以量化和監(jiān)督，是科學(xué)合理地管理稅式支出的有效途徑。既可以提高稅收優(yōu)惠政策的效率，也有利于完善政府的財(cái)政預(yù)算制度。

（2）科學(xué)合理界定稅式支出范圍

考慮到目前我國(guó)稅制還不夠完善、管理水平不高的情況，我國(guó)稅式支出管理制度建設(shè)應(yīng)遵循合理可行的原則，稅式支出的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是那些市場(chǎng)機(jī)制作用不大或者失靈的領(lǐng)域。首先，要規(guī)范稅式支出稅種范圍。其次，優(yōu)化稅式支出方式范圍。再次，明確稅式支出的政策范圍。

（3）完善稅式支出的立法，加強(qiáng)稅式支出的法制化和規(guī)范化。

建議我國(guó)立法機(jī)關(guān)盡快制定統(tǒng)一的《稅式支出法》，并完善相關(guān)的法律、法規(guī)體系。《稅式支出法》應(yīng)該對(duì)稅式支出的適用范圍、管理權(quán)限、具體措施、內(nèi)容、辦法、審批程序、享受稅式支出的權(quán)利和義務(wù)以及《稅式支出法》與其他相關(guān)法律法規(guī)的相互銜接問題做出明確規(guī)定。

（4）建立完善的統(tǒng)計(jì)制度：考慮我國(guó)的稅收管理和統(tǒng)計(jì)技術(shù)水平，我國(guó)目前宜選用收入放棄法。

（5）稅式支出管理模式應(yīng)系統(tǒng)化、規(guī)范化

稅式支出管理存在著不同的發(fā)展階段，鑒于目前我國(guó)的財(cái)稅管理水平及缺乏高效的現(xiàn)代化處理系統(tǒng)和技術(shù)，我國(guó)的稅式支出管理模式應(yīng)由易到難、由簡(jiǎn)到繁、逐步規(guī)范。最終將其納入法制化、規(guī)范化的軌道。

[1]余益?zhèn)ィ瑥埫?美國(guó)福利性稅式支出的作用及啟示[J].稅務(wù)研究，2017.（05）：87-90.