淺析我國環境保護稅法存在的問題與完善建議

摘 要：在世界范圍內，開征環境保護稅，通過稅收杠桿調節環境污染行為，是發達國家的普遍做法；比較之下，我國環境保護稅起步較晚。今年開征的環境保護稅，是貫徹綠色發展理念，減少污染物排放，推進生態環境保護和生態文明建設的具體實踐。但現行環境保護稅的征稅對象范圍狹窄、稅率偏低、稅收優惠范圍較大等問題，不利于“保護生態環境”立法目的的實現，因此，有必要改革完善。

關鍵詞：環境保護稅法；征稅對象；稅率；稅收優惠

2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護稅法》）正式實施，這是我國第一部推進生態文明建設的單行稅法，是對我國“綠色稅收”體系的進一步完善。這部“綠色稅收”法律的實施，體現了我國對環境保護工作的重視以及建設環境友好型社會的決心。但《環境保護稅法》在征稅對象、稅率、稅收優惠政策方面還存在一定的問題，為發揮其促進減排降污的作用，還需進一步改進和完善。

一、征稅對象存在的問題 與完善建議

1.征稅對象范圍狹窄

征稅對象即對什么征稅，在稅法上往往表現為征稅范圍。我國《環境保護稅法》規定的征稅對象為應稅污染物，其范圍包括《環境保護稅稅目稅額表》、《應稅污染物和當量值表》中所規定的大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四種；其中，大氣污染物44種、水污染物61種、固體廢物4種。《環境保護稅法》在征稅對象上整體“平移”了2003年7月國務院頒布的《排污費征收使用管理條例》，對大氣污染、水污染、固體廢物征收的普通排污費和對環境噪聲污染征收的超標排污費。這樣的做法主要是考慮排污收費制度在我國從1982年2月國務院頒布《征收排污費暫行辦法》至今已有三十多年，有一定的成功經驗可以借鑒。但《環境保護稅法》在征稅對象上對《排污費征收使用管理條例》“平移”，就無法擺脫排污費征收范圍過于狹窄的局限。具體為：

沒有將碳稅納入其中。近年來，環境問題已成為抑制我國經濟發展的一個重要因素，尤其是全球變暖和霧霾問題。但《環境保護稅法》對這兩個方面的空氣污染問題的關注程度明顯不夠。而我國，從2005年開始至今，二氧化碳排放就一直高于世界平均水平，這種情況無論是在國內還是國際都面臨較大的壓力。2015年11月30日至12月11日，在巴黎舉行的第21屆聯合國氣候變化大會上，我國表示到2030年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。雖然2016年9月《環境保護稅法（征求意見稿）》中提到對二氧化碳的排放征稅，但頒布的《環境保護稅法》沒有將碳稅納入其中。

沒有將導致霧霾的揮發性有機物納入征稅范圍。霧霾是我國目前無法回避的問題。近年來，雖然各地霧霾天氣數量較以前有所減少，2016年細顆粒物（PM2.5）平均濃度比2015年下降9.1%。[1]，但2017年1至12月，仍然有74個城市空氣質量相對較差，排在后10位的城市，石家莊第一、西安第七。[2]數量眾多的民眾受到霧霾的影響，此影響不僅局限于人體的健康本身，已蔓延到國民經濟和社會發展的方方面面。據悉，我國霧霾主要由礦物粉塵、硫酸鹽、有機碳構成，其中礦物粉塵占35%左右，硫酸鹽約占15%，有機碳約占15%，但《環境保護稅法》對導致霧霾產生罪魁禍首的揮發性有機沒有重視。

沒有將建筑噪聲納入征稅范圍。《環境保護稅法》取消了《環境保護稅法（征求意見稿）》中對建筑施工噪聲的規定，僅對工業噪聲進行征稅。目前，我國建筑業的發展仍有蓬勃之勢，建筑工地隨處可見，建筑噪音對居民的正常生活產生了負面影響。雖然有些施工夜間禁止，但噪聲污染的影響還是很大的。

2.擴大環境保護稅征稅范圍、減少污染物排放

增設二氧化碳稅目。建議將二氧化碳稅設定為環境保護稅的一個子目，開征二氧化碳稅。因為從全局、長遠考慮，二氧化碳排放量過大將引發全球溫室效應，對全球生態環境造成巨大破壞。目前，我國已成為世界第二大經濟體，也是以“高能耗”和“高污染”行業推動發展的發展中國家，要應對環境和二氧化碳排放量居高不下的壓力。所以，借鑒荷蘭、日本、德國等已開征碳稅國家的經驗，開征二氧化碳稅。開征碳稅能夠推動化石燃料和其他高耗能產品的價格上漲，導致此類產品的消費量下降，最終起到抑制化石能源消費的目的，進而還能達到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳排放以及減少其他污染物排放的目的。也有利于鼓勵企業探索和利用可再生能源、加快淘汰高耗能、排放高的落后工藝，促進產業結構的調整和優化。

增設揮發性有機物稅目。揮發性有機物指的是在常溫常壓下具有較高蒸汽壓、較強揮發性的有機化合物的統稱，它在環境中能夠通過化學反應產生PM2.5、臭氧等二次污染物，是影響大氣環境的主要污染物之一。揮發性有機物主要來自兩個方面，一是石油化工等行業的汽油、有機溶劑、涂料等含揮發性有機物產品的生產過程，二是交通運輸（如機動車尾氣）、家具制造、包裝印刷、電子、工業涂裝等行業的含揮發性有機物原輔材料的使用過程。北京市從2015年10月1日起，對家具制造、包裝印刷、石油化工、汽車制造、電子等5大行業的17個行業小類開始征收揮發性有機物排污費，涉及約2000家企業，效果顯著。建議環境保護稅中增加揮發性有機物這一稅目，促使企業改進生產工藝、利用清潔能源，減少揮發性有機物排放。

建議開征建筑噪聲稅。建筑噪聲主要是指在建筑施工過程中產生的超過國家標準的影響周圍居民正常生活的聲音。在我國蓬勃的經濟建設中，建筑業不斷發展，以此同時，建筑噪音給居民的日常生活也造成干擾。盡管我國GB12523規定的不同施工階段作業噪聲限值，如打樁晝間85分貝、夜間禁止施工， 但超過噪音限值的施工工地也不是少數。建筑業在施工過程中產生超過國家標準的噪音，損害了周邊居民的利益，影響了他們的正常生活，但噪聲制造者并沒有對此付出相應的成本。如果對建筑噪聲征稅，讓建筑者為自己的行為承擔后果，可以敦促企業技術革新，開發、利用更加環保、低分貝的技術；同時也傳達了國家對噪聲污染的重視態度。目前，以美國為代表的部分發達國家早已開征了噪聲稅，我國在借鑒的同時，應結合國情、循序漸進地開展環境保護相關工作，對建筑噪聲課稅。

二、稅率存在的問題與完善建議

1.稅率較低

稅率是稅法的核心要素，其高低關系到國家稅收收入和納稅人稅收負擔。按照污染者負擔原則，排污者自己承擔其污染行為對環境造成的損失及治理污染的費用，而不轉嫁給國家和社會承擔；但稅率低，排污者因為污染繳納的稅就負擔不了這部分治理成本。我國《環境保護稅法》采用的是幅度定額稅率，即在規定的幅度內，根據納稅人應稅行為的具體情況，確定納稅人具體適用的稅額。

從《環境保護稅法》的稅率分析發現，其在原排污費的基礎上進行了一定的完善。對大氣污染物每污染當量的稅額設置為1.2元-12元，根據計算公式：廢氣排污費征收額=0.6×前三項污染物的污染當量數之和，目前執行1.26元/千克的稅率水平；水污染物每污染當量的稅額設置為1.4元-14元。大氣污染和水污染在原排污費設定下限的基礎之上，增加設定了上限標準。在工業噪聲污染方面，按照超標量設置了超標1- 16分貝以上共六個區間，對應的稅額為每月350元至11200元六個標準，保留了《排污費征收使用管理條例》的標準，其目的是不增加企業因為環境保護稅開征的負擔，保持與開征前平衡。

我國排污收費制度一直被詬病的地方就是偏低的征收標準，征收標準偏低甚至遠遠低于污染排放企業的治理成本。《環境保護稅法》遵循“將排污費制度向環境保護稅制度平穩轉移”的原則，一定程度上保留了十年多前的排污費征收標準，這一點是不合理的。而且，隨著我國經濟飛速發展，環境問題也日益嚴重，簡單的用十多年前的排污費標準來應對當下的情況，不合理、也不科學。根據環保部環境規劃院的估算：電廠脫硫成本約為每千克2元、脫硝成本約為每千克5元，均高于環保稅1.26元/千克的稅率水平，結果導致一些企業寧愿繳納排污費或稅也不愿意治理污染。因此，通過合理科學的稅率提高排污者污染環境行為的成本，從經濟角度可以激勵企業進行污染治理、節能減排。

2.提高環境保護稅稅率、敦促企業節能減排

建議適當提高環境保護稅的稅率，充分發揮環境保護稅對排污者的排污行為的限制作用；而且，提高稅率也是大部分發展中國家的普遍做法。這些國家環境稅收占稅收總收入的比重較高，普遍達到百分之六；而發達國家在環境稅制改革上，環境保護稅率也有提高的趨勢。據調查，僅2013年至2014年一年間，歐盟國家中就有超過二分之一的國家提高了各自的能源稅稅率和環境稅稅率。為形成經濟激勵并促進企業節能減排，我國一些省市在征收排污費時期 就已經執行了較高的環境費率：2013年12月，北京市出臺了嚴格的二氧化硫、氮氧化物等重點污染物的排污費標準， 二氧化硫排污費標準為10元/公斤，已經是現行環保稅1.26元/ 公斤的近8倍之多；化學需氧量征收標準調高到12元/公斤[3]，是現行標準1.4元/公斤的7倍。其他省市如上海、天津也調整執行的排污費標準也高于國家標準。因此，適當提高環境保護稅稅率是順應時代發展的需要，也是現階段我國經濟社會發展的需要。

三、稅收優惠存在的問題與完善建議

1.稅收減免范圍過大

稅收優惠是指國家對某些納稅人和征稅對象給予鼓勵和照顧的一種特殊規定。《環境保護稅法》規定農業生產（不包括規模化養殖） 排放應稅污染物免稅，是結合我國農業大國的具體國情、為減輕農民負擔而做出的權衡；對機動車、船舶和航空器等流動污染源免稅，是考慮我國對機動車、船舶在購置、使用時已經征收了增值稅、消費稅、車船稅、車輛購置稅等，為避免重復征稅，減輕納稅人負擔而做出的權衡；對納稅人污染大氣和水資源的濃度值給出了“低于國家和地方規定的污染物排放標準的百分之三十”和“百分之五十”兩個標準，根據不同的污染濃度值實行減按百分之七十五和百分之五十征稅的稅收優惠，這樣的規定反映出國家在制定環境保護稅時“有獎有罰”的意圖；但對“依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應應稅污染物，不超過國家和地方規定的排放標準的”免稅，存在不合理之處。

“污染者負擔原則”是環境保護稅的基本原則，污染者負擔原則是指排污者自己承擔其污染行為對環境造成的損失及治理污染的費用，而不轉嫁給國家和社會承擔。城鎮污水處理廠的排污造成了對環境的污染，理應為其污染行為導致的后果承擔責任、做出補償，支付相應費用；但現行環境保護稅法卻對此免稅，不利于相關企業節污減排工作、也缺乏激勵作用。雖然法律規定了城鎮污水處理廠要“達標排放”，但根據我國環境監察不到位的現實情況和寬松的排放標準，就長遠來看，這一優惠政策很可能會導致當下的部分城鎮污水處理廠成為新的集中污染源，也造成城鎮污水處理廠與其他納稅人之間的不公平。既違背了稅收公平原則，也違背了《環境保護稅法》“保護生態環境”的立法目的。

2.制定科學合理的稅收優惠政策、保護生態環境

上述不合理之處主要是延續了原排污費制度中的規定，所以為避免污水處理廠成為今后環保稅調控的漏洞，建議制定相應的排放標準以及控制指標。但結合我國國情和考慮到城鎮污水處理廠的公共性，可以對其給予一定的稅收優惠期進行過渡。對于城鎮污水處理廠的問題，建議按照符合要求的污染總量排放指標和排放標準來減半征收環境保護稅，但給予一定的時間作為政策過渡期。

近年來，由于城鎮污水集中處理制度的實施，我國污水處理廠的數量在逐年上升，根據中國水利部發布的數據，截至2017 年6 月底，我國城鎮累計 建成污水處理廠4063 座，污水處理能力達1.78 億立方米/ 日[4]，雖然污水處理能力呈逐年上升趨勢，但依舊無法改變城鎮生活污水排放量居高不下的現實。目前，城鎮污水處理廠已然成為集中污染源，基于這樣的現實以及“稅收公平原則”的考量，應給予污水處理廠與其他污染物排放企業相同的稅收政策以利于環境的保護。但是，由于城鎮污水中包含著城鎮居民生活污水，機關、學校、醫院、商業服務機構及各種公共設施排水，征稅會給民眾生活帶來負擔，因此，應結合我國國情和其公共性，可以考慮給符合排放標準的城鎮污水處理廠一定的政策優惠期限作為過渡，做好對污水處理廠的鼓勵和扶持工作。可以通過提高污水處理費來代替對城鎮污水處理廠污染物達標排放的免稅政策，用間接的方式讓污染物排放主體承擔排放污染的責任。

我國環境保護稅法的實施對我國保護生態環境、促進經濟發展的方方面面都有巨大的推動作用，因此，完善環境保護稅的制度設計、征收管理、稅款使用、配套設施等諸多方面尤為重要。環境保護稅收體制也是一個動態調節、長效的機制，這一稅收體制能夠在社會經濟不同發展階段動態調節，有助于長期高效地改善環境，提高居民的生活質量。

參考文獻：

[1]環境保護部：《2016中國環境狀況公報》.2017年6月5日

[2]http：//news.sina.com.cn/o/2018-01-18/doc-ifyqtycw9572334.shtml

[3]北京市發展和改革委員會、北京市財政局、北京市環保局：《關于二氧化硫等四種污染物排污收費標準有關問題的通知 》2013年12月10日

[4]數據來源：http：//www.water8848.com/news/201711/03/102465.html

作者簡介：

董炯霈（1994-）女，陜西西安人，上海交通大學凱原法學院法學研究生；美國 University of California， Hastings College of the Law LLM。