中央與地方政府的關系現狀及對策

郭佳睿 周楊康

摘 要：我國是一個單一制國家，中央政府與地方政府關系上長期實行的高度中央集權體制的弊端日益暴露。隨著信息技術的迅猛發展、民主意識的增強和市場經濟發展的內在需求，改革中央政府與地方政府的關系越來越迫切。中央政府與地方政府的關系調整只有在法制化和制度化的基礎上，才能培育出相互依賴、相互合作的關系，對此應采取以下措施加以解決：一是轉變政府職能，深化政府體制改革，明晰中央政府與地方政府的職責權限劃分；二是構建中央與地方政府相互合作、優勢互補的關系；三是完善中央政府與地方政府權力運行的監督機制；四是提高中央政府權威及宏觀調控能力，加強地方政府合理分權。

關鍵詞：中央政府；地方政府；地方分權

改革開放前，我國實行高度中央集權的計劃體制，中央與地方政府的關系上實行一種自上而下的高度一體化的等級控制模式。改革開放后，我國中央政府與地方政府的關系出現了重大調整，我國中央政府與地方政府在傳統關系模式的基礎上進一步加強了地方分權的力度和廣度。近些年，隨著我國政府愈來愈強調行政問責和陽光政府，強調政府職能的轉變，如從建設財政向公共財政轉變、行政審批制度的改革、政府機構的精簡等，都表明了我國已經進入了一個所謂的“垂直化管理浪潮”。因此通過研究中央政府與地方政府關系的實踐演變，研究當前政府間縱向關系的現狀，正確處理這兩者關系 ，合理配置行政的縱向權力結構 ，對一個國家政治和行政活動的穩定有序和整個社會的協調發展具有極大的現實意義。

一、中央政府與地方政府的關系現狀

中央政府與地方政府的關系是國內政府間的中軸，直接決定著國內政府間關系的格局，它們的關系主要包括：權力關系、經濟關系以及隱藏于背后的利益關系。目前階段中央與地方政府之間的博弈主要變現為中央政府的權利下放和地方政府的分權。

1.中央與地方經濟關系調整中的權力下放

十一屆三中全會以后，中國的經濟體制改革一直沿著政府向企業放權、中央政府向地方政府的放權以及各級地方政府向下層層放權的方向進行，因此，中央政府對地方政府的關系中的總體思路是“簡政放權”或者“放權讓利”。

在財政權利方面，我國中央政府不斷擴大地方的財政自主權。1994年開始，我國實行新的財稅體制——分稅制。分稅制是在劃分事權的基礎上，理順中央與地方財政分配關系的一種財政管理體制。它是一種與市場經濟相聯系的各級政府間的收入分配制度。分稅制的核心是分權、分稅、分設機構。

在經濟管理權限方面，中央將一些原屬于中央的經濟管理權限下放給地方政府，擴大地方政府的經濟管理權限。伴隨著中央對地方的經濟管理權限下放，中央管理經濟的范圍和比重明顯縮小。其結果是：一方面使地方政府不僅成為地區經濟的主宰，而且成為地方利益代表的主體；另一方面，由于政府與企業尚未完全分開，造成了地方政府間的惡性競爭。

2.中央與地方政治關系調整中的地方擴權

（1）在行政管理權限方面。1982年通過的新憲法即“八二憲法”規定了中央與地方國家機構職權劃分的總原則，擴大了地方政府的某些職權。“八二憲法”規定：“中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”

（2）在干部人事方面。從1984年起，將干部管理權限由過去的各級干部下管兩級改為下管一級，即中央負責管理中央國家機關和地方自治一級的領導干部；省黨委負責管理省級機關和行署、市、州、盟的領導干部；企事業單位干部的管理權限根據其所在國民經濟中的重要地位，或是由中央直接管理，或是由中央主管部門與地方常委共同管理。

（3）在行政領導體制方面，由集體負責制改為首長負責制。“八二憲法”明確規定，國務院實行總理負責制，地方政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。行政領導體制的這一變化，在明確行政首長在行政活動中責任的同時，也直接或間接地提高了政府行政在整個政治體系中的地位和作用。

二、中央與地方關系調整的必然性

1.信息技術的發展為中央與地方關系的調整提供技術支撐

技術的改變導致了各種各樣的社會變化，這已經是人們的共識，信息技術的發展對管理尤其是政府管理產生了重大影響。信息技術的發展加快了社會變化節奏，增加了社會的不確定性，需要政府作出快速的決策反應。這大大超出了中央高度中央集權體制的承受能力，傳統的中央政府在應對快速變化時顯得無能為力，客觀上要求重新進行決策的分工和權力下放，使地方政府成為獨立的決策主體。

2.政治民主化的發展要求地方適度分權

當代公民民主意識的強烈覺醒使國家與社會關系發生了重大變化，政府的統治特征逐漸弱化，而服務的功能日益增強。政府作為一種制度安排，它的主要功能是滿足社會的需求。中央與地方政府的分權，一方面為公民參與國家管理與社會管理創造了更多的機會和可能，使他們有更多的途徑表達自己的意愿和需求，另一方面也使公民更有可能對政府實施有效的監控，制約專權與腐敗。

3.市場經濟發展的內在需求

市場經濟的發展要求以國家市場的統一為前提，深刻影響了中央政府與地方政府的職能分工。政府的職能就是提供公共產品和公共服務，中央政府與地方政府要依據市場經濟中生產和供應公共物品的需求來確定。但是公共物品可以根據受益范圍劃分為全國性公共物品和地區性公共物品，地區性公共物品具有消費在地域上的排他性，因而是一種準公共產品。另外，合理劃分中央與地方政府的關系，有利于形成統一、開放、公平競爭、運轉有序的市場。

三、調整中央與地方政府關系的對策

1.轉變政府職能，深化政府體制改革

根據不同的公共服務需求，理順、轉變和強化中央政府和地方政府的職能。在科學界定中央政府與地方政府的職能基礎上，配備相應的職權，并對其權限盡可能作整體合理劃分。在這個過程中應堅持集中與適當分權有機結合，并保證中央政府與地方政府權力和責任相匹配。理順中央政府與地方政府職責關系，明確區分中央事權、中央和地方共同事權，特別要注意加強中央宏觀調控方面的職責。加強地方政府公共服務、社會管理、市場監管、環境保護等方面職責，地方政府作為連接中央與社會成員的中間環節，更了解它所管轄范圍的公民的需求，因此盡可能強化其在微觀方面的職能，最大限度地減少中央對那些微觀事務方面的管理，量大面廣、直接面向基層的經濟社會事項，一律下放地方管理，在保證中央權威不被削弱的前提下，盡可能調動地方政府的積極性。

2.建構中央政府與地方政府的優勢互補關系

中央與地方政府必須構建一個在財政上、行政與政策上、立法上相互依賴的關系，打破長期以來地方依附于中央的關系，在中央政府宏觀調控領導下充分調動地方政府的積極性。在財政上，加強分稅制改革，使中央政府能夠通過對地方政府的財政返還和轉移支付制度協調地方政府的發展，推進中央政策在地方政府的實施；在行政與政策上，要求中央政府除通過財政援助推動政策實施外，還要充分照顧到地方政府利益，協調好與地方政府的關系；在立法上，中央政府與地方政府行政立法之間存在著互補關系。中央政府的行政立法可以通過地方政府轉化為具體的實施細則，在中央政府遇到新問題而必須先立法予以規范時，可請地方政府先行制定有關的法規，地方政府的立法在原則上不能與中央政府法規相抵觸。

3.完善中央政府與地方政府權力運行的監督機制

在中央權力下放和地方擴權的同時，注意加強權力的監督，保證權力的行使不被濫用，實現中央與地方政府權力行使的高效、透明、合法、負責。過去的監督機制主要為單一的垂直監督方式，需要引入更多的監督和制衡地方的力量。如人大、政協、新聞媒體和公眾的監督，尤其是司法體系對于地方政府的制約。構建強有力的監督機構和監督體系有利于減輕中央政府下放權力面臨的信息和監督約束壓力，為地方政府擁有更多的自主權，中央政府與地方政府現有的職權和權力分配重新調整提供

4.提高中央政府權威及宏觀調控能力，加強地方政府合理分權

中央政府應該綜合利用多種手段，從經濟、政治、制度、思想宣傳等層面強化中央政府的宏觀調控能力，增強中央政府的權威，從而實現從中央垂直到地方，上下統一、指揮有力的宏觀調控格局。同時，在中央政府強化宏觀控制過程中，理應切實尊重地方政府的權益，適時適度地保護地方的利益，并給予必要的自主決策權，以便為地方政府職能的有效實現創造基本動力。

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作者簡介：

郭佳睿（1999--）女，云南昆明人，南昌大學公共管理學院社會工作專業本科；

周楊康（1995--）男，江西宜春人，南昌大學公共管理學院行政管理專業本科。