重慶公租房社區服務工作的外地借鑒

摘 要：本文歸納總結了新加坡、香港公租房社區服務建設經驗，分析了重慶市公租房社區特點。根據外地經驗借鑒及公租房社區特點，提出了重慶市公租房社區服務工作的啟示。

關鍵詞：公租房；社區；服務；啟示

香港、新加坡保障性住房發展已經比較成熟，保障性住房一般是融于城市社區一并提供社區服務。我國其他地區公租房起步較晚，一些城市的公租房要么規模較小要么融于周邊成熟的城市社區統一提供社區服務，目前還沒有成熟的公租房社區服務工作經驗。因此本文考察新加坡、香港保障性住房社區服務工作情況，從社區服務供給方式、資金保障方式、服務隊伍建設、服務組織模式等方面的實踐經驗中總結可供重慶借鑒之處。

一、新加坡、香港城市社區服務工作的實踐

1.新加坡城市社區服務工作實踐

新加坡的保障性住房形式是“公共組屋”，是政府通過建屋發展局為廣大中低收入群體提供的廉價公共住房，租售并存，以售為主，新加坡有80%以上的人居住在組屋里，因此新加坡組屋社區基本可等同于新加坡的城市社區。

（1）社區服務組織模式

新加坡社區服務實行統一指導與民主自治并行的原則，形成了以政府為主導、基層組織為主力、義工為基礎、民眾廣泛參與的社區服務工作格局。國家統一規劃，政府有關部門負責制定社區發展計劃和評估標準，并實施監督管理。公民咨詢委員會、民眾俱樂部、居民委員會等組織機構在政府指導下自主活動，及時向政府反饋民眾意見。政府相關部門根據社區居民需要， 調整規劃和管理方式， 按照社會服務標準評估各自治組織的業績，下撥活動經費。同時，政府鼓勵社區內各非盈利團體、中介組織、社區居民等社會各界力量開展或參加志愿服務與慈善活動，募集和設立社區基金，推動貧困人士、殘障人士福利等社區項目服務。

（2）社區服務的制度與資金保障

國家通過詳細的法律和制度，把政府行政部門、社區管理機構、基層自治組織及社會團體之間職責劃分得非常明確，依照法律推進社區服務，嚴格按照規定執行。政府的財政投入和社會贊助為社區高效、高質量的服務提供資金保障，社區服務主要經費來自政府撥款，據悉社區基礎設施建設費用的90%、社區服務日常運作費的50%來自政府投入。國家通過法律手段和經濟杠桿，將觸角延伸到社區的每個角落，保障了社區服務可持續發展。

（3）服務設施完備，服務“以人為本”

政府緊緊圍繞居民所需，通過大量的投資，建設大批各類型服務設施，為社區居民提供各種社區服務。集中居民日常生活需要貼近的商業和生活服務設施設立“鄰里中心”，滿足人們多層次的需求；設立“鄰里警署”，動員民眾廣泛參與，增強社區的安全感和歸屬感；實行 24 小時緊急維修制度，并設有日夜巡邏的修理車等等。服務“以人為本”，社區服務的重大事項充分尊重居民意愿，如社區的組屋翻新、電梯翻新、公共設施的建設和增添、公共設施是否收費或收費標準、物業管理費用的增減等，都以居民投票方式解決。

（4）重視社區義工隊伍建設

新加坡社區服務的社會組織中有大量的義工，社區居委會則全部是兼職者和義務工作者，義工成為提供社區服務的主體。新加坡非常注重培養為社會自愿奉獻的“義工”精神，長期倡導和培育“愛心”、“給予”等價值觀，并加以在制度上的精心設計，由國家義務工作中心推動，促進民眾以及社群的廣泛參與。據統計，新加坡義工占到民眾的15%，義工來自社會的各個階層、各個領域、各個年齡段，形成了全民參與義工服務的氛圍。

2.香港城市社區服務工作實踐

香港保障性房屋的總稱叫公營房屋，包括用于出租的公屋和用于出售的居屋，目前有約44.5%的居民居住政府保障性住房。香港社區以區域劃分，全港共分為18個區，區下面又分選區，1個選區即為1個社區，因此香港公營房屋社區服務是融于城市社區一并提供社區服務的。

（1）社區服務組織模式

香港社區服務是一種政府主導、由非政府機構唱主角的半行政半自治型的社區服務模式。官辦行政性社區組織民政事務署負責制定社區工作政策，鼓勵市民參與社區建設活動，培養市民的守望相助及睦鄰精神等；官民合辦的半行政性社區組織社會福利署是社區服務工作的執行部門，負責撥款資助非政府組織推行社區服務政策、實施服務計劃，并對其資助對象進行監督；完全民辦的由政府主導和策劃、以自治為主、行政為輔的非行政性社區組織（民間組織），如慈善團體、志愿團體等負責執行社會福利署制定的服務指標，承擔大部分（2/3以上）的社區服務事務，及時向政府傳達公眾訴求。

（2）社區服務供給方式

香港社區服務項目主要由政府通過購買服務的方式由民間組織直接提供，二者在社區服務中形成合作關系，相互依存，互相監督。具體操作上，政府根據居民對社區服務的需求信息確定相關服務項目，再將項目委托給具有一定資質的民間組織，政府在資金上提供資助，民間組織則按照政府設定的目標要求開展服務工作，成為社區服務提供中的主要力量，其中的大部分服務工作由社會工作者和義工來完成。

（3）社區服務講究人性化

香港社區服務無論是在最初的服務設施建設上，還是在后面的社區服務上，均重視按需提供，講究服務的人性化。在服務設施建設上，爭取服務設施與房屋建設同步完成，按照居民需求合理配置學校、娛樂、福利設施、生活設施等。在社區服務提供上，合理設置服務項目、提供多樣化服務方式，社區服務工作提供者始終以“服務社會、服務他人”為榮，在工作中堅持“以人為本”理念。如為老服務就包括綜合性、醫護性、生活性、娛樂性、學習性等不同服務內容，提供上門、居家等多樣服務方式，有緊急性、長期性、白晝、夜間等服務選擇，盡量使各個需求層面的老人都得到較好照顧。

（4）注重社會工作者和義務工作者隊伍建設

注冊社會工作者是香港社區服務工作的骨干力量，是經香港社會工作者注冊局注冊的從事社會工作的人員，具有較高的專業素質和學歷（需完成三年大學社會工作專業課程，許多社工是碩士或博士），香港多家大學設有社工系，每年培養大量社工專業畢業生，為社會源源不斷地輸送專業社工人才。社區義務工作者是提供社區服務的重要力量，義工服務機構提供了2/3以上的社區服務。香港建有完善的義工服務資料系統，還建立了一套以服務時數為標準的義工服務獎勵制度，為義工服務建立了很好的平臺。經過嚴格培訓的社會工作者隊伍和龐大的義務工作者群體的組合，編織了良好的社區服務網絡，成為推動社區建設和服務發展的中堅力量，成為香港社區服務高效、規范的重要保障。

二、重慶市公租房社區的特點

由于公租房特殊的來源背景和特定的目標要求，重慶有其自身獨特的特點。

1.社區規模大，形成速度快。重慶公租房小區建筑面積多數在100平方米以上，居住人口5萬人左右，規模遠遠大于普通小區，由此公租房社區規模普遍是普通城市社區的好幾倍。重慶公租房是在政府主導下，集中規劃、集中建設的，建成后集中簽約入住，大量人員短時間內迅速集中，公租房社區快速形成。

2.社區居住人員結構復雜，流動性大。重慶公租房承租戶有舊城改造拆遷戶、廉租戶、“農轉城”、農民工、剛畢業的大學生等類來自五湖四海的人員，他們在地域來源、文化程度、工作背景、人文素質、行為習慣等方面均存在較大差異，人員結構極為復雜。而且在收入以及工作等因素變化影響下，他們處于隨時流動狀態，鄰里關系缺乏且構建難度大。

3.社區居民對社區服務具有高度依賴性。公租房的性質決定了公租房社區以保障居民基本居住權利、解決居住問題為主導功能，“保障性”成為公租房社區的一大特點。因此，公租房社區是中低收入、社會特別弱勢人群集中的地方。這些居民本身自我保障能力弱，對政府福利性、公益性服務的依賴程度較高，生理、心理需求較多，再加上他們聚集在一起容易產生心理上的相互影響，造成公租房社區居民客觀、主觀兩方面對社區服務的高度依賴性。

4.社區居民人戶分離現象突出。公租房準入不受戶籍限制，公租房社區居住人員絕大部分是來自四面八方的流動人口，戶口遷入有比較嚴格的規定，絕大多數已入住公租房社區的人員的戶口沒能隨人遷入本地，公租房社區居民人戶分離現象十分突出，使得與戶籍掛鉤的相關社區服務工作開展面臨許多障礙。

5.社區社會矛盾較集中，不穩定因素較多。公租房社區集中了大量的特殊人群（如殘疾人、特殊病人、重點管控人員等，另聚集了大量低保人口），社會矛盾和問題非常集中，他們利益訴求復雜，各種矛盾容易疊加聚合，容易產生不穩定因素，給社區服務帶來超負荷工作量和較難應付的服務訴求。

6.社區房屋權屬性質特殊，居民社會心態特殊。重慶公租房社區居民為承租戶，對房屋只有使用權，這一點與普通居民社區有明顯區別。由于是租戶，公租房只是他們暫時居住的地方，使得他們對社區房屋、設施的愛惜與維護的意識不夠，對良好社區環境的營造想法不強烈，從心理上沒有將自己融入社區，難以對社區形成長久、持續的歸屬感和認同感。

三、對重慶市公租房社區服務工作的啟示

公租房社區屬于城市社區的一部分，既需借鑒、吸納城市社區服務工作的成熟經驗，又要根據公租房社區特點有區別、有側重點地提供適合其自身的社區服務。根據上述認識，現總結出對重慶市公租房社區服務工作的幾點啟示。

1.公租房社區服務主體多元化

從新加坡、香港的實踐來看，政府在社區服務中起著關鍵性作用，但不是唯一的服務主體，社區服務過程中政府逐漸退居幕后，具體的社區服務事物由其他非政府組織唱主角，其非營利性組織等民間力量積極廣泛地參與為社區服務工作，不僅減輕了政府負擔，也提高了社區服務的效率和質量。新加坡、香港均形成了一種“政府行政介入、社區組織自治、社區公民參與”的三位一體的社區服務體制，社會組織發育已相當成熟，各種非營利組織數量眾多，這些非營利組織依靠志愿者人力資源，在社區的公益性、區域性、互助性的社會服務領域，發揮了主力軍作用。重慶公租房社區規模大、弱勢群體多，社區服務需求量大、差異大，單靠政府的力量是遠遠不夠的，應該看到非營利組織、其他非政府組織在公租房社區服務中的巨大潛力，借鑒外地做法，政府主導，負責掌握大局、引領發展方向、提供資金支持，與此同時應充分調動非營利性組織、非政府組織等力量，以政府購買社區服務的方式，讓更多的社會組織參與到公租房社區服務工作中來。公租房是保障性住房，政府可抓住公租房保障性特點，加強宣傳引導，動員更多的非營利組織、志愿團體等社會組織志愿為公租房社區提供社區服務。

2.保障社區服務資金的來源

新加坡、香港兩地社區服務中，政府始終是社區服務經費的主要來源，這與社區服務的公益性、福利性的性質相關，公租房社區還具有保障性性質，其社區服務的資金更加需要政府財政的大力支持，因此政府更應是公租房社區服務資金來源的重要保障，保障城市社區服務支出占每年財政預算一定比例的同時，應優先保障公租房社區服務支出，且比普通城市社區服務支出標準應適當提高，社區服務經費由市、區財政按比例分擔。公租房社區是一個龐大的弱勢群體聚集區，單靠政府財政支撐負擔較重，借鑒外地，在政府財政投入的同時，動員和引導企業、社會團體、慈善組織、基金會組織、公民個人等社會力量對公租房社區服務項目資金的贊助，并規范贊助程序，監督資金的使用，一些互利互惠、公益性的項目，還可以采取社區自行籌集經費的方式，以此形成多元化投入機制，保障公租房社區服務資金來源。

3.需進一步完善社區服務設施

完善的社區服務設施是高效開展社區服務的基本條件，香港社區服務設施配套與房屋建設同步完成，新加坡社區服務設施設置極具人性化。重慶公租房建設規模大、進度快，設計、建設過程中雖然充分考慮了社區服務設施的配套，但是由于社區人口密度大、服務需求量大以及部分設施規劃建設滯后等原因，目前公租房社區服務設施還存在不足的現象，比如社區服務辦公用房、老年人活動場所、幼兒園、學校、其他便民利民服務設施等按人均擁有量來說標準還較低，不能有效滿足公租房社區居民對社區服務的需求。公租房社區老年人多、小孩多、社會特別弱勢群體集中，他們對社區服務的需求相對普通城市社區居民更多、更復雜，相應地社區服務設施應該按照居民需求合理配置和進一步完善。

4.加強公租房社區服務的隊伍建設

從新加坡、香港兩地的社區服務經驗可見，高素質、專業化的社區工作者隊伍是提供高質量社區服務的重要保障。重慶公租房社區服務需求復雜性、多元性不言而喻，為滿足社區居民各方面的服務需求，建立一支高素質、專業化的社區工作者隊伍非常有必要。新加坡、香港志愿者隊伍龐大，社會公民從小就形成了志愿服務于社會的意識。重慶公租房社區服務事物繁多，需要更多的人參與到社區服務工作中來，尤其需要更多志愿者加入其中，針對部分居民的特殊需求提供志愿服務。政府應采取措施鼓勵和支持各種社會力量積極參加重慶公租房社服務的義務活動，鼓勵和引導社區居民積極參與互幫、互助服務，積極宣傳、加強引導，不斷培養居民志愿服務意識，逐漸形成和完善由社區專職工作者和義務工作者組成的社區服務網絡，更好地服務于公租房社區，高效推進公租房社區服務工作。

5.加強公租房社區服務的制度建設

新加坡的法律制度較健全，針對大大小小的事物均有法律可循，社區服務同樣有完善的法律法規制度，任何違規、違法行為都將受到制裁，嚴格的法律制度保障了社區服務的有效開展。公租房是個新興事物，公租房社區的服務于管理沒有經驗可循，要完善公租房社區服務與管理，需根據公租房社區特點加強公租房社區服務的制度建設，有針對性地出臺相關文件和政策，明確服務職責、規范服務內容、監督服務行為等。

6.公租房社區服務以人為本

香港在公營房屋的設計上充分考慮社區服務設施的需求、服務上始終堅持以人為本，新加坡社區在生活服務上設立“鄰里中心”、在社區安全方面設立“鄰里警署”等。公租房人戶分離人口多，公租房社區服務更要堅持以人為本，要以居民的切身利益為中心做好各項工作，要切實圍繞他們的需求開展社區服務，要尊重居民的發言權、表決權，讓居民多了解及參與社區建設、管理、服務工作，使之對公租房社區產生認同感和歸屬感，逐步調動居民自治積極性，實現自我管理、自我服務。

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作者簡介：

廖玉姣（1979--）女，漢族，湖南祁陽人，重慶社會科學院副研究員，碩士，主要從事城市經濟研究。