淺論監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的困境與對策研究

李源德

摘 要：監(jiān)獄作為國家的暴力機器，是和平時期捍衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定的最后一道防線。監(jiān)獄是否嚴格、公正執(zhí)法不僅是全社會高度關(guān)注的問題，也是廣大人民群眾十分關(guān)心的事情。黨的十八屆四中全會部署全面推進依法治國以來，司法體制改革建設(shè)隨之成為舉國相應(yīng)的大方針。監(jiān)獄作為國家機構(gòu)中的重要組成部分，如何推進自身的司法改革，提升監(jiān)獄管理的法治水平是當前乃至今后相當長一段時期作為監(jiān)獄人的頭等大事。本文對監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)所存在的困境與解決對策進行了一些結(jié)合監(jiān)獄現(xiàn)狀和“公正司法”要求的思考和探析。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管改造；監(jiān)獄執(zhí)法；規(guī)范化；法治化

隨著1978年改革開放的到來，我國的經(jīng)濟體制與政治體制的相對改革，我國的司法改革建設(shè)在適應(yīng)國家發(fā)展的需要與人民對待民主的渴望中，發(fā)生了深刻的變革。而我國的勞改事業(yè)也隨著國情的發(fā)展在不斷的發(fā)展，中國特色的監(jiān)獄體制逐漸建立和健全。特別是在1994年12月29日《中華人民共和國監(jiān)獄法》頒布實施以后，我國的刑事法律體系得到更進一步的完善，監(jiān)獄行刑法制化、規(guī)范化建設(shè)開始起步，嚴格、公正、文明、依法執(zhí)法成為監(jiān)獄轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，提高執(zhí)法能力，推進依法治監(jiān)的重要抓手。黨的十八大以來，黨和國家各項事業(yè)不斷取得新成就，開創(chuàng)新局面，中國已全面融入到“全球化”的大潮流中，國際、國內(nèi)的政治、經(jīng)濟社會形勢，對國家的法治建設(shè)提出了更高的要求。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，全力推進司法體制改革，可以說，監(jiān)獄作為司法體制改革中的重要一環(huán)，理所當然是不可或缺的，在“全面依法治國”的大環(huán)境下，監(jiān)獄的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已成為監(jiān)獄體制改革，全面推進依法治監(jiān)的中心工作。

一、加快監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)契合全面依法治國的戰(zhàn)略需要

縱觀歷史，監(jiān)獄從產(chǎn)生至今已有幾千年歷史，經(jīng)歷了從奴隸社會到社會主義社會的不斷發(fā)展。當前，我國監(jiān)獄監(jiān)管改造堅持“懲罰和改造相結(jié)合，以改造人為宗旨”的監(jiān)獄改造方針，以把罪犯改造成為守法公民為目的。但是，我國的監(jiān)獄管理體制和機制就像剛出生的“嬰兒”，既有先天遺傳的不足，也有后天發(fā)育的不良。“先天不足”是監(jiān)獄體制的不完善，我們的監(jiān)管體制是借鑒了西方國家的歷史經(jīng)驗，移接到中國的土壤，我們在相對長的時間里都還沒有完成建立起自己的成熟體制。連一部監(jiān)獄法也是到了1994年才頒布，而且還不夠完善，不具前瞻性，隨著三十年的改革開發(fā)，今天的中國和中國的監(jiān)獄已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是我們的監(jiān)獄法并沒有得到一定程度的修改和完善。其中不少內(nèi)容已不適應(yīng)現(xiàn)在監(jiān)獄發(fā)展的需要。“后天發(fā)育不良”所指的是，我們在實行監(jiān)獄監(jiān)管制度的過程中，許多機制已經(jīng)明顯是過時的，是上世紀八、九十年代的產(chǎn)物，但是我們今天還在用；有些機制是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，往往是哪里有問題，就往哪里堵，還有就是缺乏系統(tǒng)、高效、完整的機制體系，大都各自為政，如沿海發(fā)達省份的監(jiān)獄管理制度與內(nèi)地欠發(fā)達的管理制度完成不一樣。甚至同省的監(jiān)獄與監(jiān)獄之間的管理標準都不一致，這很大程度上了造成了監(jiān)獄執(zhí)法的落后性、隨意性。同時，由于社會各界對監(jiān)獄工作關(guān)注度大幅提升，任何一件細小的事情，如果處置不當，都可能在社會和人民群眾中產(chǎn)生了嚴重的不良影響，給監(jiān)獄蒙上了一層陰暗的“面紗”，使監(jiān)獄“公正執(zhí)法”的形象受損。因此，監(jiān)獄的司法改革建設(shè)亟需要進行監(jiān)獄執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)。而加快監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)所契合的正是全面依法治國的戰(zhàn)略的需要，更是推進司法體制改革，建設(shè)法治監(jiān)獄、平安監(jiān)獄、文明監(jiān)獄的現(xiàn)實需要。

二、當前監(jiān)獄執(zhí)法工作存在的困境分析

當前監(jiān)獄執(zhí)法存在的問題有很多是共性的，也有的是“個性的”，從整體的研究出發(fā)，如何對監(jiān)獄自身的執(zhí)法工作進行規(guī)范，提升監(jiān)獄的執(zhí)法水平，為別于研究，提供有可行性的分析報告，筆者以A省監(jiān)獄為例，從現(xiàn)行的體制機制和管理隊伍的建設(shè)等方面進行剖析，筆者認為困擾監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的因素有以下幾個方面：

1.監(jiān)獄監(jiān)管改造落后的管理機制和執(zhí)法現(xiàn)狀

首先，落后的法律制度，保障不了犯罪人員的基本權(quán)利，如生命健康權(quán)、就醫(yī)權(quán)等基本的人權(quán)得不到有效的保障。在20世紀八、九十年代全國各地監(jiān)獄都出現(xiàn)過罪犯不明原因死亡等事件，體弱多病的罪犯在監(jiān)獄得不到根本的醫(yī)療救濟，有的只能坐等病死。即使是《監(jiān)獄法》頒布實施以后，這種現(xiàn)象到現(xiàn)在也仍然存在，罪犯的醫(yī)療救濟還依然沒有納入到醫(yī)療保險這一全社會的根本福利保障之中，即使現(xiàn)在A省監(jiān)獄有實行這一制度，但是存在的問題依然是突出的。其次，當前監(jiān)獄執(zhí)法管理機制與新的減刑假釋、考核制度等不相適應(yīng)。在全面依法治國戰(zhàn)略的推動下，國家立法步伐明顯加快，各種新的法律、司法解釋密集出臺，刑事法律體系不斷完善，如“刑九”，最高法2017年1月實施的減刑假釋新規(guī)等。但監(jiān)獄還沒有從管理的意識層面重新認識和研究新規(guī)定對監(jiān)獄管理工作所造成的沖擊，這種沖擊是外部環(huán)境（上級部門）直接帶來的，是我國司法體制改革進程中所必需經(jīng)歷的“斷崖式”陣痛。原因很簡單，一是監(jiān)獄本身的管理制度沒有跟上司法改革的步伐，我們低估了兩種制度之間所產(chǎn)生的沖擊，以及它所波及的范圍；二是已經(jīng)服刑的罪犯因新的減刑假釋規(guī)定所造成的沖擊無法暫時消失，有的將影響幾個月，長的可能影響三五年，這樣的“劇痛”是一般罪犯無法馬上適應(yīng)的，而監(jiān)獄卻還沒有建立有效的應(yīng)對措施，對罪犯的改造、轉(zhuǎn)化缺乏新思維、新方法。疲于應(yīng)付，工作被動。

2.警察隊伍思想意識跟不上，素質(zhì)參差不齊

受歷史發(fā)展進程的影響，社會主義制度的監(jiān)獄也經(jīng)歷了從零開始的發(fā)展歷程。有的監(jiān)獄是戰(zhàn)后收編改建，有的是勞改農(nóng)場轉(zhuǎn)制，以A省B監(jiān)獄為例，是由農(nóng)場管理模式，轉(zhuǎn)為監(jiān)獄，以前的管理隊伍，基本為解放軍戰(zhàn)士轉(zhuǎn)為武裝看收的武裝警察，這一代人有著崇高的革命信仰和堅定的政治信念。他們是鋼鐵般的戰(zhàn)士，他們可以消滅一切侵略者；他們對于罪犯的管理可以用高度軍事化的管理模式，推進了監(jiān)獄發(fā)展的進程。接著，是他們的繼承者們，他們大部分都是監(jiān)獄子弟，他們接過父輩或祖輩的接力棒，在同樣的沃土上耕耘。當時間進入20世紀末21世紀初，監(jiān)獄的管理開始發(fā)生變化，特別是監(jiān)獄法頒布以后，全國一盤棋，所有收押農(nóng)場轉(zhuǎn)制為監(jiān)獄，罪犯實現(xiàn)集中關(guān)押，這個時候的隊伍需要的是一支管理專業(yè)、技能專業(yè)的知識型、創(chuàng)新型的監(jiān)獄人民警察隊伍。但是由于警察隊伍的構(gòu)成和職業(yè)特殊性，造成了警察隊伍素質(zhì)的參差不齊，老警察傳統(tǒng)保守，新警察缺乏經(jīng)驗，執(zhí)法能力、執(zhí)法水平不再同一層面上，致使執(zhí)法效果大打折扣。

3.傳統(tǒng)的執(zhí)法思維已不能適應(yīng)監(jiān)獄工作新形勢

當前我國社會的發(fā)展日新月異，在新的政治生態(tài)和全面依法治國的大環(huán)境下，構(gòu)建法治社會成為時代的主流。社會各界對監(jiān)獄執(zhí)法的關(guān)注不斷加強，與此同時，隨著人們?nèi)罕姺ㄖ斡^念的增強，罪犯家屬乃至罪犯本人的維權(quán)意識也明顯增強，傳統(tǒng)的執(zhí)法思維已不能適應(yīng)新形勢的新要求。不能適應(yīng)監(jiān)獄改革的新形勢。但是在監(jiān)獄的執(zhí)法中，許多警察對罪犯的管理仍停留在老傳統(tǒng)，老習(xí)慣、老做法上。依法辦事、依法行政、依法管理的能力不強，法治思維缺乏，法治意識淡薄，在一定程度上，“人治”仍然是監(jiān)獄管理的主要手段。

4.執(zhí)法監(jiān)督管理機制不完善

監(jiān)獄系統(tǒng)就規(guī)范化出臺了不少文件制度，對警察嚴格、公正、文明執(zhí)法提出了許多要求，強化了執(zhí)紀執(zhí)法監(jiān)督，但是，在獄政管理、刑罰執(zhí)行等諸多方面，監(jiān)督管理機制仍不夠完善，特別是正對罪犯的計分考核，減刑、假釋、保外就醫(yī)等執(zhí)法環(huán)節(jié)，仍不時發(fā)生違紀違法行為，有的警察執(zhí)法不嚴，那原則作交易，有的徇私舞弊，收受錢財；有的搞暗箱操作，違規(guī)辦理罪犯減、假、保案件；有的有令不行，有禁不止，有規(guī)不依等等，每一起違紀違法案件的發(fā)生，給監(jiān)獄帶來的影響都是巨大的，教訓(xùn)是深刻的，對監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的破壞性是不可估量的。

三、推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的路徑研究

監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，其執(zhí)法公正與否，事關(guān)法律尊嚴，事關(guān)公平正義，事關(guān)黨和國家的政治大局，而執(zhí)法規(guī)范化正是確保嚴格公正司法，全面推進司法體制改革和“依法治監(jiān)”建設(shè)進程的重要基礎(chǔ)和保障。近年來，關(guān)于監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已有很多法學(xué)界精英、專業(yè)人士進行了深入地研究和探討，產(chǎn)生了很多頗有影響和實踐意義的理論成果，各地監(jiān)獄也積極探索，大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，總結(jié)出了很多好的經(jīng)驗和做法，極大地提升了監(jiān)獄的執(zhí)法水平。但是，這當中也還存在諸多不足和缺失。監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體水平還不高，如何進一步推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法成為一種，對比，筆者從工作的實際出發(fā)，提出一些粗淺的思考。

1.確立法治信仰，強化法治意識

黨的十八屆四中全會部署全面推進依法治國，實行法治國家，法治政府，法治社會一體化建設(shè)。習(xí)近平總書記圍繞全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，提出了許多新命題。新思想和新論斷，對如何推進科學(xué)立法，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法提出了明確要求。2014年4月，習(xí)總書記就司法行政工作作出重要指示，其中第一條要求就是“進一步強化監(jiān)獄內(nèi)部管理，嚴格執(zhí)行減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行的各項規(guī)章制度，杜絕找關(guān)系、走歪路的現(xiàn)象”。當前，推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，最重要的就是要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的重要論述和對司法體制改革，對監(jiān)獄工作的提出的一系列新要求，教育引導(dǎo)廣大監(jiān)獄警察。確立法治信仰和法治思維，強化法治意識，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高執(zhí)法能力，確立法治信仰，強化法治意識，應(yīng)當在以下幾個方面下功夫，一是強化敬法與畏法意識，只有敬法、畏法才會懂得法紀的邊界在哪里？執(zhí)法的底線在哪里，明敬畏，方能知行止；二是強化護法與守法意識，監(jiān)獄警察本身作為執(zhí)法者，只有帶頭學(xué)法、守法、懂法、敬法，堅持以法律為準繩，方能正確執(zhí)行刑罰，促進公平正義，立足強化防止違法與秉公執(zhí)法意識。隨著監(jiān)獄法治建設(shè)步伐的加快，規(guī)范執(zhí)法獄務(wù)公開和監(jiān)督力度的不斷加大，這就要求監(jiān)獄警察在日常執(zhí)法中，必須確保警察執(zhí)法行為規(guī)范。按程序執(zhí)法，把監(jiān)獄各項工作納入規(guī)范化管理的軌道。從而促進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

2.完善制度體系，規(guī)范內(nèi)部管理

制度是監(jiān)獄內(nèi)部各項工作的依據(jù)，對內(nèi)表現(xiàn)為服從、執(zhí)行和約束，具有強制力，對社會則展示規(guī)范公平和正義，樹立的是監(jiān)獄形象和公信力。隨著“全面依法治國”戰(zhàn)略的施行和司法體制改革的全面深入推進，司法行政部門出臺了一系列的關(guān)于加強監(jiān)獄工作，規(guī)范執(zhí)法行為的制度和文件，各地監(jiān)獄自身也結(jié)合實際，制定了許多具體的制度和辦法，細化工作流程，明晰辦事標準，建立起了權(quán)力清單，責任清單，深化精細管理和績效考核，強化執(zhí)法監(jiān)督。促進了監(jiān)獄執(zhí)法管理制度體系的完善。但是，也還存在諸多不足，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化、標準化建設(shè)還明顯滯后于時代的步伐，跟不上形勢的發(fā)展。健全執(zhí)法規(guī)范體系，應(yīng)著眼于打基礎(chǔ)，利長遠，要著重于獄政管理、教育改造、刑罰執(zhí)行、隊伍建設(shè)等工作領(lǐng)域制定完善的制度，特別是規(guī)范罪犯的減刑、假釋、保外就醫(yī)、日常考核、執(zhí)法獎懲等工作。固化工作流程標準，堅持依法辦事，秉公執(zhí)法，做到依法、科學(xué)、文明、公正、嚴格管理罪犯，杜絕吃拿卡要，隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、徇私枉法等違紀違規(guī)行為。養(yǎng)成照章辦事，依法執(zhí)法的習(xí)慣，真正使依法治監(jiān)、規(guī)范執(zhí)法的理念和意識內(nèi)化為政治信念和道德修養(yǎng)，外化為行為準則和自覺行動。

3.深化獄務(wù)公開，推進依法治監(jiān)

獄務(wù)公開是確保司法公正、推進依法治監(jiān)的重要抓手，是提高監(jiān)獄執(zhí)法透明度和公信力的有效舉措。十八屆四中全會提出，要“構(gòu)建開發(fā)、動態(tài)、透明、便民的陽光司法體制，推進獄務(wù)公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。”這對監(jiān)獄進一步深化獄務(wù)公開提出了具體要求，也為監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了前進的動力。

深化獄務(wù)公開首先要加強監(jiān)獄警察的教育培訓(xùn)，提高警察隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平，讓獄務(wù)公開成為監(jiān)獄警察日常執(zhí)法的必備程序，把各個執(zhí)法環(huán)節(jié)納入規(guī)范化、科學(xué)化管理的軌道；其次是要建立健全獄務(wù)公開制度和具體實施辦法，明確獄務(wù)公開的內(nèi)容、范圍、方式、程序和責任，加強各部門單位之間的協(xié)調(diào)配合，及時研究和解決獄務(wù)公開工作中的各種問題和困難，不斷推進和深化獄務(wù)公開工作的發(fā)展；再次是要拓寬獄務(wù)公開的平臺和渠道，要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、微信平臺等信息平臺的實效性，監(jiān)獄內(nèi)部管理中，要全面推進視頻可視化管理、電子信息管理、文化宣傳教育等，大力提高獄務(wù)公開的軟、硬水平。第四是要加強獄務(wù)公開的宣傳力度，要讓社會各界和人民群眾更多地關(guān)注獄務(wù)公開、了解獄務(wù)公開，相信監(jiān)獄執(zhí)法的公信力，從而進一步推動依法治監(jiān)，公正司法建設(shè)工作向縱深推進。

4.打造信息化管理模式，運用信息科技的手段規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法工作

隨著信息革命的到來，我們正在步入大數(shù)據(jù)時代。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、手機移動終端、人工智能等信息技術(shù)越來越多的被人類所廣泛應(yīng)用。特別是信息化時代的大數(shù)據(jù)管理、云計算、人工智能等模式發(fā)揮這越來越重要的作用。如果將我們監(jiān)獄的執(zhí)法工作，通過信息數(shù)據(jù)錄入終端，分門別類進行歸納、整理，就能形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)鏈，比如我們將每年的減、假、保案件信息全部錄入一個大數(shù)據(jù)庫，再對每一名罪犯進行歸納、整理，形成一個完成的數(shù)據(jù)鏈；當我們需要這么罪犯的資料信息時，我們可以在任何一個有權(quán)限的PC或者手機移動終端讀取這么罪犯的所有信息，這樣不但提高了我們執(zhí)法的工作效率，也為我們規(guī)范執(zhí)法提高了完整的數(shù)據(jù)分析，同時，也為我們降低了執(zhí)法過程中可能存在的意外風險。當前，部分的監(jiān)獄正在布局調(diào)整和改建之中，我們應(yīng)當立足長遠，謀劃未來，要堅持讓信息化科技走進監(jiān)獄，要讓這些科技設(shè)備成為警察的一雙手、一雙眼睛或者一顆儲備了大量信息的大腦。能為警察的日常執(zhí)法提供數(shù)據(jù)幫助和信息共享。不是簡單的在監(jiān)舍裝幾個攝像頭，辦公室里裝幾臺電腦那么簡單；而是要讓信息科技融入我們的執(zhí)法工作之中，為規(guī)范執(zhí)法服務(wù)。

總之，在全面依法治國的時代背景下，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)即處于緊迫的攻堅期，又處于重要的機遇期，嚴格依法執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為，堅持公正司法，以法治取代人治，充分運用法治思維和法治方式，分析解決問題，指導(dǎo)監(jiān)獄工作，確保各項工作管理規(guī)范，推進有序，處置得當，各個執(zhí)法環(huán)節(jié)有章可循，有法可依，陽光透明，是監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本要求和根本目的。