閑置土地的成因與處置對策

近幾年來，土地越來越成為經濟社會發展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協調的是，土地批而未用、荒蕪閑置現象大量存在，令人痛惜。清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，是擺在各級政府面前的一件大事。文章認真探討了如何對已有的閑置土地進行清理和處置，并提出了科學有序供應土地、加強日常監督管理、全面推行竣工驗收制度、創新土地利用管理思路、切實堵住制度“漏洞”等五個閑置土地預防長效工作機制的措施。

近幾年來，土地越來越成為經濟社會發展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協調的是，土地批而未用、荒蕪閑置現象大量存在，令人痛惜。清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，是擺在各級政府面前的一件大事。

一、泰興市閑置土地的現狀及成因

（一）泰興閑置土地現狀。

根據調查，泰興市目前仍有閑置土地34幅，面積1563畝。其中，按所處位置來分，8幅位于市區，面積513畝；26幅位于鄉鎮（園區），面積1050畝。按用途來分，住宅用地12幅，面積638畝；工業用地用地20幅，面積862畝；其他用地2幅，面積63畝。按閑置年限來分，閑置一至二年的15宗，面積901畝；閑置二年以上的19宗，面積662畝。

（二）閑置土地成因。

閑置土地成因較多，大致可分為政府原因、企業原因和體制原因。其中政府原因包括未實現“凈地”出讓導致未按時交地、隨意出臺土地優惠政策吸引客商囤積土地、建設審批程序繁瑣使得用地單位無法按時進場開工。企業原因包括企業自身實力不足導致資金周轉困難、市場周期波動導致企業暫停投資、企業有意推遲開發以獲得額外土地增值回報。體制原因主要體現在兩個方面：一方面是目前土地利用計劃偏緊且必須當年用完，一些地方為了不“浪費”當年爭取到的土地計劃指標，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法先行供地。另一方面是在建設用地批后監管涉及多個部門，溝通協調不暢，缺少協同機制，難以形成合力的現象，造成建設用地監管措施不到位，給閑置土地形成留下了空間。

二、強化已有閑置土地的清理和處置

閑置土地的存在，不僅占用了大量的建設用地指標，造成了土地資源的浪費，更破壞土地市場秩序，影響城市形象和經濟社會的可持續發展。對于已經存在的閑置土地，應當加大清理和處置的力度。

（一）深入排查，全面摸清閑置土地家底。有計劃地開展調查，把全市已經存在的閑置土地全面調查清楚。主要可以分為五個步驟。一是制訂計劃，落實責任。由市政府出臺《加強閑置土地調查和清理的通知》，制訂工作方案和實施計劃，明確調查重點。二是內查外調，全面清查。在內業調查時，及時整理和下發各鄉鎮供地臺帳，對照地籍檔案，逐宗核查地塊位置、面積、土地使用者等。在外業調查時，對每宗涉嫌閑置的宗地都進行實地現場踏勘、取證拍照，并及時標注上圖。三是明確責任，加強督查。明確各部門和鄉鎮的工作責任，市效能辦牽頭加強對閑置土地調查和處置工作的督查和指導，做到口徑統一、調查準確、統計全面，保證調查數據的真實性和準確性。四是登記造冊，建立臺帳。對調查出的閑置土地，逐一進行登記，跟蹤管理，使閑置土地處在受控管理狀態。五是動態管理，不留死角。定期對已批未竣工項目進行清理，及時更新閑置土地臺帳。

（二）分門別類，依法依規制定閑置土地處置方案。閑置土地調查結束后，結合實際情況，采取“分類處置、一地一策”的工作思路，從個案出發，分類進行處置和盤活。一是定性質。根據每一宗地的內外業核實情況和閑置原因，按照有關法律法規逐宗地進行認真核對、分析、研究，并集體討論，對土地是否屬于閑置和閑置類別依法進行認定，切實做到認定有事實依據，處置有法律保障。二是定方案。制定切實可行的處置方案，方案兼顧合法性和可操作性。對具備開發建設條件的，積極做好開工手續審批，明確開發時限，推進項目盡快啟動；對由于規劃調整后符合新規劃的，盡快辦理相關調整手續后，加快開發；對因資金缺乏無力繼續開發的項目，要通過股權收購、合資入股等嫁接方式，幫助引入有實力、有品牌的開發商接盤；對需收回的及時收回納入土地儲備，或臨時用于建設停車場等社會公益性設施；對未按合同約定開發的閑置土地，經認定后嚴格按照法規規定收取土地閑置費。三是定標準。形成統一認定標準，包括閑置的起算時間、有效計算時段、已投資數額、開發的面積等。同時把閑置土地的標準、程序、處置方式以及土地閑置費收繳標準、有償收回補償標準等情況向社會公布，接受社會監督。

（三）強力推進，真正將閑置土地處置落到實處。一是規范處置程序。對依法認定為閑置土地的，逐宗發出《閑置土地認定書》，在處置過程中涉及聽證、征繳閑置費、收回土地使用權的，均及時告知相關權利，依法履行程序。二是加大宣傳力度。既要宣傳對閑置土地進行清理處置的必要性，又要宣傳閑置土地清理處置的具體政策，還要定期發布存量閑置地的信息，為需要轉讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機會。三是敢于頂真碰硬。以處置到位為目標，緊緊扭住關健環節，抓住工作重點，對于拒不配合或無法取得聯系的企業，采用公告收回等措施，依法予以處置。對存在閑置土地的房地產開發企業，相關部門特別是稅務、銀行等部門也必須及時介入，建立聯動機制，形成工作合力，促進開發利用。

三、探索建立閑置土地預防長效工作機制

對已經存在的閑置土地進行清理和處置是治標之舉，加強建設用地的全程管理，構建閑置土地預防的長效工作機制才是治本之策，是今后土地資源利用管理工作的重點。

（一）科學有序供應土地。實施“凈地”出讓避免了因為動遷困難而遲延開發的風險，是減少土地閑置的重要途徑。為此，在供地方式上，我們應大力推進“凈地”出讓，對未完成通水、通電、通路、土地平整等前期開發工作的土地，國土部門不得辦理土地的招拍掛和出讓手續，防止新的閑置土地出現。同時，在土地出讓過程中，要完善土地出讓合同，合理規定項目建設時序，為動工開發預備必要時間，規范投資強度、容積率、綠化率等節地指標要求，明確違約責任，提高用地單位的履約意識。在項目審批時，要落實“容缺受理”政策，對申請的行政審批事項，在提交的相關材料部分缺項時，突破常規先行受理，加快審批進度，減少造成土地閑置的政府因素。

（二）加強日常監督管理。健全建設用地動態監管制度，加快建設建設用地綜合監管平臺，重點對項目用地開發利用等情況進行動態監管。探索利用“視頻監控+一張圖”等新技術、新方法，開展新增建設用地開發利用狀況調查與監測工作，對閑置土地發現一宗、處置一宗。采取開竣工提醒、違約告知、閑置土地約談等多種形式，做到早提醒、早發現、早處置，形成預防機制。

（三）全面推行竣工驗收制度。按照《泰州市國有建設用地批后服務和監管辦法》（泰州市人民政府令第5號）的要求，實行國有建設用地履約保證金制度和項目用地竣工驗收制度，對出讓或者租賃的國有建設用地，均要收取一定數額的履約保證金，防止不按約定使用土地的情況發生。履約保證金要求全額解繳至規定的財政專戶，比照出讓金進行管理，未投產達效的，履約保證金不予退還。制定工業用地投入產出績效評估考核辦法，依照合同約定進行達產評估考核，對達不到投資強度、容積率等約定條件的，要求用地單位限期進行整改。

（四）創新土地利用管理思路。建立和完善閑置土地的市場退出機制，在閑置土地形成前，有關鄉鎮要提前介入，避免用地主體無力投資建設項目只有等滿兩年后被無償收回土地使用權的情況。制定利用存量閑置土地的優惠政策，積極鼓勵企業通過內部挖潛，建設標準廠房，提高單位面積投資強度，提高存量土地利用率。嚴格控制建設用地增量，著力盤活土地存量，新上建設項目首先要利用存量土地。制定和實施新的土地使用標準，完善相關稅制，促進土地利用集約化，防止閑置浪費土地。

（五）切實堵住制度“漏洞”。閑置土地的預防，關健靠制度。一是完善政府責任機制。進一步明確鄉鎮（街道）、園區處置閑置土地的主導責任，將閑置土地處置工作列入績效考核范疇。對年處理或利用閑置土地未達標的，應當核減其下一年度的用地計劃指標；對連續三年未達標的，暫停審批其用地計劃指標；對于閑置土地大量存在而無所作為的鄉鎮（街道）、園區，一律停止辦理土地審批手續。二是建立信用制度。對土地閑置滿兩年、被依法無償收回的企業，要列入禁止拿地的“黑名單”，不給囤地、炒地行為留下空間。三是嚴格閑置土地處置制度。建立健全閑置土地的查處體系，做到土地閑置費應繳盡繳、土地使用權應收盡收，對那些土地儲備過量、開發能力不足的企業，限期進行清理和加快開發進度。（作者單位為泰興市國土資源局）

作者簡介：王永華，男，漢，江蘇省泰興市，1975年6月，研究方向：房地產及土地管理