“三巖”片區(qū)整體易地搬遷是精準扶貧在藏東的生動實踐

秦瀾瑛

針對西藏不同的地市、不同的貧困深度，區(qū)黨委因地制宜采取不同的扶貧方式。對于自然條件惡劣，“一方水土養(yǎng)不活一方人”的地區(qū)采取易地扶貧易地搬遷的方式，由政府主導，群眾自愿參與，將居住在條件十分惡劣的群眾遷移到條件相對較好的地方，從而改善生產(chǎn)生活方式，幫助貧困人口擺脫因生存條件惡劣而導致的貧困，是最徹底、最有效的扶貧方式，也是實施精準脫貧的一種有效方式。

西藏昌都“三巖”片區(qū)總體上還處于農(nóng)牧一元結(jié)構(gòu)的自然半自然經(jīng)濟狀態(tài)，農(nóng)牧民整體比較貧困，貧困發(fā)生率高達50%。為了使“三巖”片區(qū)的農(nóng)牧區(qū)貧困人口在2020年與全國一道如期脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會，按照習近平“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，“加強民族團結(jié)，建設美麗西藏”和扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，區(qū)黨委、政府決定對昌都“三巖”片區(qū)實施整體易地扶貧搬遷工作。

一、“三巖”片區(qū)整體易地扶貧搬遷是精準扶貧的有效舉措

易地扶貧搬遷旨在從源頭斬斷貧困之根，幫助貧困人口擺脫因生存條件惡劣而導致的貧困，是實施精準扶貧的一種有效方式。“三巖”片區(qū)整體易地扶貧搬遷的主要動因是該區(qū)域貧困程度較深自然條件嚴酷、資源貧乏、不宜人類生存發(fā)展的特殊類型地區(qū)，既有約束條件下的常規(guī)扶貧方式已不足以使其擺脫貧困，唯有通過易地搬遷打破環(huán)境資源制約，為搬遷扶貧對象提供基本的生產(chǎn)生活條件和設施，通過政府干預而擺脫貧困實現(xiàn)發(fā)展。

“三巖”片區(qū)易地扶貧搬遷工作是基于扶貧成本的實際。“三巖”片區(qū)地處金沙江上游兩岸的高山峽谷區(qū)，地形地貌復雜，自然環(huán)境惡劣，資源嚴重匱乏，地勢險峻，基礎設施差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，經(jīng)濟發(fā)展十分滯后，社會事業(yè)起步晚，歷史遺留問題復雜，是典型的“一方水土養(yǎng)不活一方人”的深度貧困區(qū)域，是昌都市“難中之難、困中之困、堅中之堅”之地，是昌都市乃至西藏自治區(qū)新階段脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。整個“三巖”片區(qū)幅員面積2334平方公里，地廣人稀，村民居住十分分散，如果繼續(xù)實施就地扶貧，做到通鄉(xiāng)、通村、通戶公路黑色化，那么會出現(xiàn)“三巖”片區(qū)的大部分村莊僅僅住了十幾戶，甚至幾戶，就要修幾十公里甚至上百里的公路，僅僅就交通來看，按照每公里200萬元的成本計算，就需要幾十億元的投資，代價之大，成本之高。再加基礎設施和公共服務建設的成本，扶貧成本將會高于整體易地搬遷的成本，而且就地扶貧后群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境不能得到保障，還不一定能脫貧。 因此，就扶貧成本來講，“三巖”片區(qū)實施整體易地搬遷是可行之舉。

“三巖”易地扶貧搬遷工作是基于改善群眾生產(chǎn)生活的考慮。“三巖”片區(qū)素有“水在江中游，人在坡上住，地在山腰掛，畜在巖上放，一年忙到頭，收獲廖無幾”的說法。“三巖”地處偏遠，山高谷深，80%以耕地農(nóng)田坡度在25度以上，耕地質(zhì)量差、多在風化巖、沙土堆積層上，依山而開、面積狹小、土層非常薄，耕地保水性差、保肥性差，農(nóng)田不能有效灌溉。這樣的地形地貌特征特點不適合產(chǎn)業(yè)扶貧，使得單純依靠農(nóng)業(yè)、靠天吃飯的“三巖”群眾來講生計十分艱難，其特殊情況決定易地扶貧搬遷的適宜性。“十二五”規(guī)劃以來，貢覺先后投資三千余萬元實施“梯子工程”“火爐子工程”“碉樓改造工程”等民生工程，投資近億元建設提升一批公共服務設施。但是，扶貧是年年扶、年年貧，自然條件、地理條件、生態(tài)環(huán)境沒有辦法得到根本性改變，大部分人口仍然生活在極度貧困中，內(nèi)生動力不足，生產(chǎn)生活沒有保障，“三巖”片區(qū)整體易地搬遷是基于群眾生產(chǎn)生活需要，順應群眾意愿的扶貧行動。

“三巖”片區(qū)易地搬遷積累了豐富的經(jīng)驗。2001年、2003年，根據(jù)自治區(qū)黨委、政府1999年制定的《長江上游西藏自治區(qū)天然林資源保護工程規(guī)劃方案》，采取集中和插花安置方式，先后兩次對貢覺縣“三巖”片區(qū)6鄉(xiāng)的部分村民實施了跨地區(qū)生態(tài)移民搬遷工程，主要是搬遷至林芝地區(qū)。搬遷后的居民生活水平得到不斷提高，居民環(huán)境有了明顯改善，群眾的思想和法治觀念發(fā)生了巨大變化，是迄今為止“三巖”扶貧工作中最成功的案例。兩次的易地扶貧搬遷實踐，積累了豐富的經(jīng)驗，具有鮮明的時代特征和區(qū)域特點，實踐證明，相對于就地扶貧而言，易地搬遷扶貧效果更好，是“三巖”片區(qū)唯有的徹底解決區(qū)域整體性貧困的有效手段。

二、“三巖”片區(qū)跨地整體易地搬遷工作概況

“三巖”片區(qū)搬遷安置共涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)49個村莊的村民，主要采取“資源整合、統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、分年實施”的方式，對重點貧困鄉(xiāng)、村整體實施搬遷，集中解決制約深度村發(fā)展的難題，其中整村搬遷涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個鄉(xiāng)村，主要搬遷至拉薩、林芝、昌都山南、日喀則。搬遷安置類型主要有農(nóng)業(yè)、城市安置、牧業(yè)安置等，搬遷過程堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，堅持“六個精準”，實施“五個一批”工程，做到“八個到位”，實施“十項提升工程”，把生存條件惡劣、資源匱乏、地方病等深度貧困群眾“挪窮窩”作為重點，按照“六靠、五方便、兩避讓”（靠縣城、靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、靠中心村、靠景區(qū)、靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靠交通要道、方便安置點選點規(guī)劃、方便基礎設施、方便公共服務配套、方便群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、方便交往交融，避讓地質(zhì)災害隱患、避讓地震斷裂帶）的原則，嚴肅政策標準，嚴格建設程序，突出藏東風格，實施“532”搬遷工程（50%結(jié)合當?shù)刭Y源，采取“搬遷一戶、富裕兩戶”的辦法，就近就便進行集中或插花安置；30%搬遷到縣城、國省道干線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地以及公路沿線的資源富集區(qū)域進行集中安置；20%搬遷至拉薩、昌都所在地進行集中安置），按照“規(guī)模適宜、功能合理、經(jīng)濟安全、環(huán)境整治、宜居宜業(yè)”的原則合理規(guī)劃安置點。

三、強化后續(xù)保障精準施策，讓搬遷群眾盡快適應新環(huán)境

“三巖”片區(qū)整體易地扶貧搬遷既是千載難逢的機遇，又是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。易地扶貧搬遷工作是社會條件和自然條件共同運作的成果，出發(fā)點是希望可以維護貧困人口的利益，但部分村民并非完全自愿搬遷，是受到自然災害和經(jīng)濟建設活動的影響而不得不做出搬遷的選擇。因此，搬遷群眾對易地扶貧搬遷的認同感偏低，必須強化后續(xù)保障，讓搬遷群眾盡快適應新環(huán)境，融入新生活，否則會對易地扶貧搬遷產(chǎn)生一定的不良影響，導致扶貧開發(fā)工作的實際效果受到極大的限制。

（一）營造良好的制度環(huán)境，提高易地扶貧搬遷群眾對政策的認同度、支持度和參與度。在組織開展易地扶貧搬遷工作的過程中，為了使搬遷人口獲得安全感，適應新環(huán)境，為搬遷戶提供相應的社會環(huán)境保障和組織生活保障，要做到“搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富”，從根本上解決生計問題。對于那些仍停留在紙面上的相關惠民政策要抓緊落實，特別是涉及搬遷貧困群眾的土地、收入、就業(yè)政策、城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等，應及時足額兌現(xiàn)。

（二）生存環(huán)境的適應，搬遷群眾是因為能有個好的生存環(huán)境才搬遷出來，如果沒有一個更好的居住環(huán)境，他們就待不住，會給下一步的扶貧搬遷工作帶來更大的困難。剛搬遷至安置點，難免會產(chǎn)生生產(chǎn)生活方式的不適應，如何安置好這部分搬遷群眾過渡期的生活是重要問題。如何“穩(wěn)得住”盡快改善搬遷戶的居住、生活條件，要讓他們沒有后顧之憂？首先要有一個美好的環(huán)境，包括美衣、美食、美居、美景。這就需要著力改善關系到搬遷群眾切身利益的居住環(huán)境，加快落實安置區(qū)周邊相關配套設施建設，比如交通道路、學校、醫(yī)院等建設必須盡快完善，及時處理和解決停水、停電問題，才能讓他們有歸屬感、獲得感和幸福感。

（三）長遠發(fā)展的規(guī)劃，針對搬遷戶出臺一個能發(fā)展、能致富的方案，確保他們每一戶都能在新的地方生存下來，能夠有實力去享受得起這些條件，那么他們必須要有穩(wěn)定的收入來源有穩(wěn)定的收入來源。例如對他們進行再就業(yè)培訓，根據(jù)就業(yè)需求采取訂單式培訓方式進行就業(yè)；也可以積極引導他們進行創(chuàng)業(yè)，在創(chuàng)業(yè)中給予特殊創(chuàng)業(yè)政策扶持。尤其要圍繞市場需求和搬遷貧困勞動力特點選好安置點的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌生產(chǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)建設，立足遷入地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、市場需求，以高效集約、適度規(guī)模為標準，統(tǒng)籌規(guī)劃有資源、有市場、有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展勞動密集型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先解決搬遷貧困群眾的資金和就業(yè)問題，創(chuàng)造就業(yè)崗位、穩(wěn)定就業(yè)環(huán)境，讓搬遷群眾通過就業(yè)脫貧致富。（作者單位為昌都市委黨校）