大連莊河市集體經營性建設用地入市存在的問題及建議

蔡建勛 邱桂杰

2003年，大連市政府印發關于《大連市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》的通知（大政發[2003]110號），莊河市為了加快推進經濟建設，在嚴格依據文件的精神的前提下，在2003年末率先在全市范圍內試點探索開展了集體經營性建設用地的入市工作，截至2013年底，累計入市宗地158宗，用地性質全部為工業用地，出讓年限均不超過工業用地出讓年限的上限50年，出讓方式均為協議出讓。

莊河市集體經營性建設用地入市工作開展的10年時間里，存在的問題和矛盾逐漸凸顯，沒有相關法律依據且找不到合適的解決途徑，至2013年，終因矛盾問題升級工作無法繼續推進。經全面了解分析發現主要存在以下四個方面問題。

一、莊河市集體經營性建設用地入市存在的問題

（一）缺乏法律依據。

土地管理法第四條規定：“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”；第六十三條：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，規定中未承認集體經營性建設用地使用權入市的合法性，因而在試點過程中村民利益無法得到保障。

（二）缺乏資金支持。

國有用地在參與競買的過程中由于監管、違規等保障措施較為完善，銀行比較放心給予企業資金支持；但集體用地所有權人為村集體，法律上缺乏對村集體的約束以及對競買人必要的保護，因而銀行對用于集體用地入市方面的資金持謹慎態度，長期以往使得企業獲取資金愈發困難，同時由于得不到必要的保障，企業的投資信心也愈發不足。

（三）集體經營性建設用地供應不足。

在實際操作中發現集體經營性建設用地多數較為零散，無法形成適合建設的整塊土地；同時也有部分宗地產權不明晰，例如之前為小型居民點后變為集體用地，但手續并不齊全，這就使得最終統計符合入市條件的經營性建設用地數量遠比預期要少很多，造成流轉工作的不可持續性。

（四）征地補償與集體建設用地流轉補償差距大。

集體建設用地所有權被征收為國有建設用地的補償標準要遠遠高于集體經營性建設用地入市的收益，這勢必造成集體經營性建設用地入市熱情不高，也會在村集體內部產生矛盾。

二、對集體經營性建設用地入市的幾點建議

針對莊河市集體經營性建設用地入市工作中存在的問題，現提出以下幾點改進建議：

一是根據2015年2月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，農村集體經營性建設用地入市試點得到了法律授權。結合莊河市在入市探索中發現的問題，對集體經營性建設用地的政策等方面進行深入探討，待《土地管理法》修訂完善后，研究莊河市集體經營性建設用地入市具體流程，賦予其完善的法律保護。

二是依據《關于印發農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監發[2016]26號），國有銀行為農村集體經營性建設用地入市開展相應的抵押貸款業務。制定與城鎮國有土地相統一的農村集體土地基準地價體系。農村集體土地基準地價體系建立前，參照國有土地基準地價體系執行。對農村集體經營性建設用地科學估價，對其使用權流轉抵押做出相應規定，進一步規范抵押中的評估、交易等程序和要求，引導其使用權人的抵押融資活動和抵押行為，確保中小企業利用農村集體經營性建設用地抵押貸款的合法性，增強企業的投資信心。

三是創新集體經營性建設用地入市方式。經過多年的發展，國家一直在積極探索集體經營性建設用地入市方式，實踐也從單一發展為多樣，在集體經營性建設用地的入市方式上除了出讓以外，還應該根據實際情況積極采取多種入市方式，如出租、抵押、作價出資、作價入股、置換等方式，可帶動村民就地就業并形成良性循環，增加當地村民的支持度。

四是進一步明確用地范圍，增量經營性建設用地。莊河市政府可以通過規劃將原來的非經營性建設用地改變為經營性建設用地，在成片開發建設區域，將原村莊其他非經營性建設用地或者農用地規劃為經營性用地，這樣能盤活大量閑置的農村集體建設用地，為入市提供更加廣闊的空間。

五是收益分配方面，建議加快推進農村社保改革，完善社會保障體系，合理確定收益分配方式和比例，加大監管力度。

三、結束語

綜上所述，本文對莊河市集體經營性建設用地入市面臨的問題及相關建議進行了分析和研究。當前我國剛開始在小范圍內進行試點入市行為，新一輪的試點工作必將大范圍鋪展開來。希望莊河市借鑒試點地區經驗，結合自身土地資源，構建農村集體經營性建設用地入市的新機制，引導集體經營性建設用地入市進入規范化軌道，為當地帶來更為可觀的經濟和社會效益，造福鄉村、造福農民。（作者單位為吉林大學生物與農業工程學院）

作者簡介：蔡建勛，男，河南省，漢，1991年2月9日，初級，大學本科，研究方向：農村科技組織與服務。

導師姓名：邱桂杰，女，吉林大學生物與農業工程學院。