地方政府債務管理存在的問題與對策

宋檢蘭

隨著我國經濟發展進入“新常態”，地方公共財政收入和政府性基金收入的增速逐漸放緩，但剛性支出卻呈現較快增長態勢。為應對越來越大的資金需求，各地政府不斷擴大債務規模，債務率一直處于上升趨勢，因此地方政府債務管理工作不容忽視。

一段時期以來，為加快推進各個地區基礎設施建設、城市建設和各項社會事業等重點項目的投資建設，各地方政府通過舉借政府性債務籌措資金，一定程度上推動了經濟的快速發展。但隨著政府債務規模的逐步擴大，政府債務管理中存在的問題也日益突出，債務風險也日益顯現。現以萍鄉市湘東區地方政府性債務管理工作為例，談一些個人的看法。

一、該區加強地方政府債務管理的主要做法

（一）加強制度建設，建立健全債務管理制度。

出臺了一些關于加強政府性債務管理、如何防范政府性債務風險的各項管理文件、辦法、規定和制度，來規范政府債務舉借、使用、償還或提供擔保行為，防范債務風險，控制政府債務總規模，保證經濟平穩運行。各地方也明確了財政部門是債務管理主體。

（二）規范舉借機制，加強債務預算管理。

嚴格執行《預算法》關于政府債務的相關要求，一是將地方政府債券的還本付息計劃納入年度預算，二是在收到上級政府下達的新增債券后，及時編制預算調整方案提請人大常委會審查和批準，并據明債券使用用途，接受人大的監督。

（三）規范舉債行為，嚴控債務規模。

遵循量力而行、注重實效、防范風險、明確責任的原則，對舉借符合國家有關政策的政府債務，統籌考慮本地區財力狀況及公益性項目建設需求，量力而行，并嚴格落實上級政府關于債務限額方面的管理制度，以債務余額不突破省政府批準的地方政府債務限額為前提。

（四）合理安排資金，嚴格限定使用范圍。

對發行的地方政府置換債券資金嚴格按照規定的用途及時對存量債務進行置換，防止債券資金置留國庫，發揮債券資金應有效益；對發行的新增債券資金投向惠民生、強企業、推動社會經濟發展的公益性項目上，發揮資金最大效益化。并按照誰使用誰管理的原則，落實監管責任。

（五）推進融資平臺轉型，探索投融資市場化改革。

在堅持政府主導、市場化運作前提下，地方政府對融資平臺進行了整合，推動平臺從單一融資性職能向投資性、經營性職能轉變。通過收購實體企業，對企業進行產業結構調整、進一步加強招商引資的力度等手段，收入逐步做實，現金流逐漸產生，經濟效益逐漸顯現。

（六）建立風控機制，有效防范債務風險。

為防范與控制可能發生的各種風險，該區嚴格控制各項債務指標，始終把握“舉債有度、用債有方、償債有源”的原則，根據經濟發展狀況、財政收支形勢和政府債務的狀況，控制政府債務總規模，將債務風險控制在可控范圍之內。

二、地方政府債務管理存在的問題

（一）債務總量快速增加，隱性債務風險遞增。

由于地方基礎設施建設嚴重落后，老百姓日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾日益突出。隨著各地應對經濟新常態的各項措施出臺，城市基礎設施建設和重點項目建設的資金需求不斷加大，上級發行的新增債券額度不夠，區鄉兩級財力又不足，只有通過融資平臺向金融機構融資貸款的方式來確保城市發展和培植稅源。雖然地方融資平臺實行市場化經營，但是歷史債務暫時無法化解，財力缺口無法彌補，根本性問題未得到有效解決。而當前國家又尚未出臺統一的隱性債務認定標準，債務風險難以準確、有效判斷。

（二）財政收入增長乏力，還本付息壓力巨大。

目前債券發行期限一般是3-10年，從本質上講，債務置換雖然減少了地方政府的借貸成本（利息），但并沒有改變政府存量債務規模，只是推遲了存量債務償還的時間。近年來，由于經濟增長動力不足，再加上“營改增”等各種降稅減費政策的實施及地方主體稅種由地方稅變為中央共享稅，該區地方財力呈現不增反降態勢，在一定程度上減弱了地方政府的償債能力，地方政府償債能力存在隱憂。

（三）資金投向公益項目，償還資金來源有限。

地方政府作為投資主體直接參與經濟建設，承擔著大量的城市基礎設施與公共服務投資項目，而這些投資周期長、見效慢，大多數都是公益性項目或重點工程，基本無現金流，無收入，無力償還本息。為防止資金斷鏈，地方政府只有通過“借新還舊”的方式來維持資金周轉，債務規模呈現只增不減的趨勢。

（四）項目貸款未做到專款專用，資金支出比較隨意。

由于每年都要完成上級下達的各項指令性和臨時性任務，各個地方政府從上級爭取來的重點項目貸款并未能做到專款專用，東借西用的現象時有發生。如精準脫貧、污染防治等惠民環保項目，上級財政補助資金有限，本級財政資金又只夠維持日常開支，所以很多臨時性支出只能從貸款資金中安排。

（五）項目建設進展緩慢，部分資金長期沉淀。

由于部分主管部門申報項目時比較盲目，申報之后未進行認真研究分析，未抓緊落實，有畏難情緒，導致部分項目資金長期滯留，未取得預期收益，無形之中增加還本付息壓力。

三、關于加強地方債務管理的措施和建議

《預算法》明確規定財政部門是地方債務管理的主體，新增政府債券是地方政府舉債的唯一渠道，各級財政部門要嚴格落實預算法要求，切實履行債務管理主體職責，嚴格規范舉債途徑。要嚴控債務規模，摸清債務底子，做好債務支出測算，同時，采取有效措施加大存量債務的清理和置換，切實降低債務成本。

（一）從嚴從細從緊規范債務管理。

一方面要積極落實關于地方政府債務預算的辦法與規定，逐步形成科學規范、準確完整、詳盡細致的地方政府債務預算。另一方面也要嚴控增量、嚴定限額，控制政府性債務規模，積極化解債務存量。最后要規范政府融資平臺舉債行為，加快轉變平臺職能，加大問責力度，嚴懲違法違規舉債、擔保債務行為。

（二）嚴格規范舉債渠道遏制新增隱性債務。

除上級政府發行的地方政府債券外，銀行貸款是地方政府債務資金的另一主要來源。各金融機構由于要完成放貸任務，往往會選擇風險較小的地方政府貸款，這極大程度地滿足了地方政府的借貸沖動，一定程度上放大了地方政府的債務規模。因此，需強化銀行向地方政府放貸的約束力，降低地方政府債務中銀行貸款比重過高所產生的系統性金融風險，遏制政府新增隱性債務。

（三）積極穩妥化解政府存量債務。

堅持誰舉債誰負責原則，嚴格落實地方政府屬地管理責任，督促地方政府攻堅克難謀收入，開源節流減支出，牢固樹立過緊日子的思想，通過盤活各類資金資產等化解存量債務，大力壓減不必要的項目建設支出、“三公”經費以及其他一般性支出。

（四）落實債務風險預警機制和償債準備金制度。

測算、編制全面完整的政府資產負債表，對包括負債率、債務率等債務指標體系進行跟蹤監測，并結合地區經濟發展潛力等開展定期評估，提高債務風險管理水平。遵循“誰舉債誰償還”原則，建議設立償債準備金專戶，按每年償債金額的一定比例繳納償債準備金，并列入財政預算，專項用于各級政府性債務的償還，以緩解還貸高峰期帶來的財政壓力，降低潛在的財政風險。

防范和化解重大風險屬于當前我國政府工作三大攻堅戰之一，而地方政府債務風險是現階段我國重大風險的來源之一，控制債務規模、化解存量債務、防范債務風險是當今政府當務工作之急，政府債務管理工作任重而道遠！（作者單位為江西省萍鄉市湘東區財政局）