試析法治服務清單制度在基層治理中的應用

秦一丹

摘 要：清單制度作為我國政府在治理技術上的創新，經歷了從局部試點到全國推廣的過程，各地方政府也根據自身的特點取得了一些成效。但是，也存在清單適用范圍的局限性、清單修改程序的不確定性、清單項目與資源的不匹配性等問題。因此，我們要調整清單結構體系、明確清單修改程序、優化清單配套資源，以期使法治服務清單制度能夠在我國基層治理的實踐中更行之有效地運用，并為我國法治政府的建設起到推動作用。

關鍵詞：清單制度;公共服務;基層治理

中圖分類號：D91 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.018

文章編號：1009-6922（2018）05-95-07

清單制度作為我國政府在治理技術上的創新，經歷了從局部試點到全國推廣的過程。在這個自上而下的迅速發展過程中，各地方政府也根據自身的特點，在地方治理中衍生發展出了諸如公共服務清單、社區事務準入清單和社區自治清單等負面清單和權責清單之外的新型清單模式。與此同時，在由中共中央、國務院制定公布的《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》中提出，大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態管理，建構政府清單制度是推進法治政府建設的重要一環。黨的十八大將法治政府的基本建成確立為2020 年全面建成小康社會的重要目標之一。這為各級政府提供了一個開展清單制度的落實以提升政府法治水平的發展新思路。因此，如何將完善和優化清單制度落到法治政府層面成為一個亟待解決的問題。在我國，這一問題也引發了學界的廣泛關注，不僅是在法學學科上，經濟學、政治學和公共管理學等學科均廣泛地參與到清單制度的研究之中，各學科的交叉和碰撞產生了許多成果。然而，目前國內專家學者對于相關問題的研究主要在于宏觀層面以及框架性的，在下沉到基層層面偏向實踐的研究還是比較缺乏的，而城市基層治理的好壞將直接影響到城市發展的全局。特別是在當前我國進入結構性調整的改革深水區以后，城市基層治理中的問題不斷凸顯，城市基層治理變得日益復雜。為了促進城市基層治理的良性發展，將清單制度引入街道的日常工作中是比較有針對性的行政舉措。目前的研究多集中于權力清單以及責任清單上，而對于公共服務清單的研究還相對較少。尤其是對于從屬于公共服務清單的法治服務清單的研究，目前基本上還是一片空白。

一、法治服務清單的相關概念

所謂公共服務清單是指把基本公共服務的范圍與項目制作成一個清單并向社會公開，用以規范各級政府的基本公共服務活動，并為公民與社會監督政府提供依據。從公共服務清單的定義上可以看出，公共服務清單不僅僅是將政府所能提供的公共服務透明化，更重要的是對政府公共服務活動起到規范和監督的作用。2017年1月11日中共中央、國務院辦公廳發布《關于創新政府配置資源方式的指導意見》，明確提出要圍繞均等化、標準化、法治化的目標加快健全國家基本公共服務制度，制定國家基本公共服務清單，動態調整服務項目和標準，促進城鄉區域間服務項目和標準有機銜接等改革目標。將公共服務以清單的形式向公眾發布并且在公共服務的提供上注意均等化標準化也是創新治理的目標所在。據此，有學者指出，政府應加強資源整合，健全基層基本公共服務網絡體系，推動基本公共服務項目、基本公共服務流程、基本公共服務審核監管公開透明，大力提升基本公共服務管理效能。

在傳統意義上，公共服務應該主要是由政府生產提供給民眾的。當然，隨著時代的發展，公司企業、民間組織與自然人在公共服務領域內所起到的作用得到了越來越廣泛的認可。然而，在實踐中公共服務的供給上，政府仍然承擔著主要的角色。尤其是對于法治服務這種屬于純公共產品即完全具備非排他性和非競爭性的公共產品，其供給者只能是政府。因此基層政府對于轄區內的法治服務供給有著責無旁貸的義務。而法治服務清單制度可以幫助政府在基層治理的過程中明確自身應該向公眾提供怎樣的法治服務以不斷提升轄區內的法治水平，并為實現我國建成法治社會的目標打下堅實的基礎。清單作為一種信息集成工具，具有整合信息、減少信息不對稱、降低交易成本等作用，與我國城市基層社會治理的改革思路是一致。因而，法治服務清單對于基層政府行政能力的提升起著促進作用。

由此可見，在基層推行法治服務清單制度不僅有利于法治社會的建成，對于人民群眾的需求以及政府自身治理水平的提高都能起到有力的推動作用，實現多方共贏。本文將以C市X街道為例探討法治服務清單制度在實踐中是如何運轉的，并分析其在運用中所面臨的困境，試圖找到可以改進的方法，以期使法治服務清單制度能夠在我國基層治理的實踐中發揮更好的作用。

二、法治服務清單在X街道的實踐

（一）X街道《法治服務清單》出臺的背景

X街道于2005年由原S區B鎮、W鎮合并而成，是S區撤鎮設立的第一個街道。建成區33.9平方公里，常住人口突破40萬（其中少數民族群眾1.8萬余人、外籍人士600余人），始終處在S區改革發展的前沿。2017年街道全口徑財政收入逾19.1億元，在全區處于前列。但隨著區域經濟的快速發展，城市化進程的加快，流動人口的大量涌入，老大難問題尚未徹底解決，新情況新矛盾又不斷涌現，轄區內“涉法涉訴案件多、社會矛盾糾紛多、不穩定風險隱患多、專門法治力量分散、社會法治資源分散、群眾用法意識薄弱”等問題突出。針對這種情況，X街道于2017年8月11日成立了法治建設委員會來推進街道法治工作的順利開展。在工作的實踐中，X街道法治建設委員會為了使法治服務工作更好地開展，創新制訂了涵蓋社事、安監、規建、統籌、勞保、文化等涉及群眾日常事務各個方面的《X街道法治服務清單》（下簡稱為《法治服務清單》），用以規范街道法治服務工作以及引導群眾遇到涉法問題如何尋求法律途徑解決。

在制定《法治服務清單》的過程中，X街道法治建設委員會在積極梳理群眾需求的基礎上，制定了一系列解決目前問題的方法，再組織專家對這些解決問題辦法的專業性和操作性進行論證。具體說來，首先，街道攜手法律志愿者協會，結合流動人口管理員采集人口信息的時機“敲門入戶”了解群眾訴求，以群眾需求為導向，深入16個社區走訪，采取入戶調查、問卷訪談等方式，廣泛收集群眾涉法訴求和建議意見。同時利用綜治中心平臺信息處理技術，抓取分析電子日志、事件統計和處置記錄數據中的涉法事件，將群眾矛盾集中的拆遷糾紛、債務糾紛、婚姻糾紛、鄰里糾紛、繼承糾紛、交通事故糾紛、人身損害賠償糾紛7個方面問題列為法治服務清單所面向的重點項目，以此為基礎搭建好了《法治服務清單》的基本框架。接下來，法制委員會將所收集到的數據資料匯總并對街道的法治資源進行了整合，厘清了法治清單應該涉及到的內容。為了讓其能夠得到規范高效地運行，制作并完善了規范文本和制式表格，形成了《法治服務清單》的初步方案。最后，X街道法治建設委員會邀請專家學者對法治服務清單進行合法合規性論證。法治建設委員會主要依托四川大學法學專業實踐教育基地，攜手基地師生通過展開課題調研，參與法律宣傳和調解，提供法律咨詢等方式，對法治服務清單的工作機制提出修改建議，并以課題研究方式帶動解決實際涉法問題，增強運行法治服務清單的專業性和操作性。在《法治服務清單》（試行）發布過后，通過廣泛收集群眾對于法治服務所提出的意見以及緊跟學術界對于法治服務研究的最新動態，法治建設委員會的成員對于《法治服務清單》進行了相應的調整和修改，并試圖形成一個相對完善的增訂修改機制，以期能夠讓《法治服務清單》更好地適應不斷變化發展的法治環境。

（二）X街道《法治服務清單》的主要內容

該《法治服務清單》主要由4大部分，即“普法宣傳”“法律咨詢”“法治陣地建設”以及“矛盾化解”組成，下分12類事項，共計382項服務事項。在“普法宣傳”部分，該清單詳細列舉了涉及居民各方面現實生活的135項法律法規作為普法宣傳的內容，并將法律效力較高的由全國人民代表大會或者其常委會制定的法律放在了最前面的位置。然后，在實際工作的過程中針對各種法律不同的特點設置不同形式的宣傳方案，在日常的宣傳普及之中將其落實。例如，在“3.15消費者權益保護日”，街道牽頭組織各社區以及法律服務志愿者為轄區群眾結合具體案例為轄區群眾宣講《消費者權益保護法》，增強群眾作為消費者的自我保護意識，取得了良好的法律宣傳效果。而在法律咨詢板塊依據街道群眾在日常生活中容易產生矛盾糾紛的領域為依據進行劃分的，主要涉及婚姻家庭繼承、人身傷害、業主權利、產品質量糾紛等事關群眾現實生活的各個領域。街道與四川大學一同建立了法學專業實習基地，常年至少保持有三名法學專業的研究生在法治建設委員會實習，為前來咨詢的轄區群眾提供專業的法律咨詢。此外，在每周固定的時間，由街道聘請的值班律師為群眾提供主要涉及訴訟方面的法律咨詢服務作為補充，以彌補法學專業學生在實踐方面可能存在的經驗不足的問題。“法治陣地建設”板塊主要是從具體的法治宣傳形式入手，結合轄區內各社區的實際情況打造的長期性法治宣傳場所，充分發揮其在轄區群眾間循環持續開展各類主題法治宣傳活動以鞏固法治服務成效的作用。最后的“矛盾化解”板塊，是依據西航港街道多年來調解的統計數據，將轄區內群眾各類調解中經常涉及到的領域作為法治服務工作的重點，力爭將參與調解的群眾所遇到的矛盾都通過平和的方式得到解決并且最終達成能夠使雙方都滿意的和解協議。

（三）X街道法治服務清單的運行情況

1.街道法治服務能力得到了提升。《法治服務清單》的出臺成功地將原本支離分散的法治服務資源，集中整合在一起，切實優化了人員、機構配置，形成了統一、規范、高效的基層法治服務力量，逐步在共建共治共享的基層治理格局中為街道提供更符合轄區居民實際需求的法治服務做出了制度支撐。居民對于法律咨詢、矛盾化解等法治服務的評價很高，滿意度接近100%。值得一提的是，矛盾的化解也不單單是通過人民調解的成功來實現的，對于通過調解后仍然不能達成和解的，通過指導群眾積極做好應訴準備，尋求法律途徑來解決存在的爭議，同樣也可以順利地消除矛盾。

2.街道整體氛圍變得更為和諧穩定。截至2018年2月，轄區刑事案件發案數與上一年同期相比下降了36.6%，群眾信訪投訴量同比下降9%。特別是在化解基層矛盾糾紛方面，法建委調動多方資源、集中力量攻關，成功化解社區居民黃某、張某等多年的拆遷積案，簽訂了拆遷協議。法建委協調規建、信訪等科室，先期介入J家園開發商延期交房導致與89戶業主的糾紛，將即將形成的群體性事件化解在萌芽階段。會同區級執法部門職能科室介入L花園、N公寓等商品房小區物業糾紛，依法依規明確開發商、物業和業委會的職責，引導業主回歸協商處理途徑，及時化解矛盾，有效制止業主上街攔路等過激行為。

3.群眾用法意愿顯著增強。發揮《法治服務清單》搭建平臺、普法釋法，以及提供“一攬子”法律援助的作用，幫助群眾樹立“遇事找法、維權用法”的意識和信心。例如，社區居民黃某某，因房屋拆遷問題5年來多次上訪，經法建委多個小組通聯協作，宣講政策的同時輔以專業的法律服務，成功引導其從信訪轉由司法途徑解決;蜀星花園、學府潤園百余戶業主因小產權房辦證問題，多次堵路攔訪、赴省集體上訪，經法建委逐戶宣傳政策、釋法疏導，并積極協調相關部門幫助其解決衍生的子女就學難等問題，逐步化解矛盾、贏得信任，目前95%以上的業主已息訪。群眾“信訪不信法、找人不找法”的局面正在逐步扭轉。群眾對于社會治理的參與度正逐步提升，群眾線索舉報和參與行動事件從法建委籌建之初的110余人次增加到3900余人次，提供涉毒涉槍、安全生產、非法傳銷、邪教組織等重大案件線索799起，群眾守法用法意識明顯增強。

三、X街道法治服務清單制度所面臨的困境

誠然，X街道出臺的《法治服務清單》在運行的過程中取得了一定的成果，然而因為其自身存在的不足還有受到外部因素的影響，其在現實中所面臨的困境應該得到我們的高度關注。

（一）清單適用范圍的局限性

盡管該清單詳細地列舉了二百余項法治服務事項，但是有135項都是單純的法律宣傳工作，并且其中有一些法律法規同轄區群眾的生活聯系并不是特別密切。此部分更偏向于政府工作人員或者是將行政主管部門自身學習的法律法規都統一視作“普法宣傳”的事項，是有不妥的。因為只是通過“普法宣傳”的形式，很難實現學法用法的目標，應該通過更為具體的學習方案促使政府工作人員以及行政主管部門主動學習相關法律法規。如此也能起到模范作用，從而可以帶動轄區居民將在“普法宣傳”活動中所學習到的法律知識真正運用到現實生活中。而對于與轄區群眾日常生活聯系更為緊密的“法律咨詢”以及“矛盾化解”部分的內容規定得相對較少，并且還存在同質性較高的問題。尤其是，在實踐中往往按照同一類別來處理的事項會出現在清單前后列舉的事項中，由此造成清單內在邏輯可能存在一定的不足。例如，傷殘鑒定標準作為法律咨詢的服務事項之一，無論是由工傷造成的還是由人身損害造成的，其認定標準都是一致的，但是卻在“法律咨詢”的版塊中反復出現。類似的情況并不少見，因此重復出現的事項占用了較多的篇幅，致使一些本來應該出現在清單上的服務事項未能被列舉出來，從而限制了清單的適用范圍。這樣的情況對于《法治服務清單》明確政府在法治服務工作中應該履行的責任以及告知公民可以享有的法治服務是有一定負面影響的。除此之外，在清單各個部分的結尾也缺乏兜底性的項目來使清單在邏輯上更加完備，并且目前的規定也致使在靈活性上有一定的缺失。綜上，清單自身內容編排上存在的問題在實踐中所造成的結果主要表現為其適用范圍的局限性。

（二）清單修改程序的不確定性

在實踐中，隨著法律法規的修訂以及我國法治進程的不斷推進，清單中具體的各個項目也應該隨之做出相應的修改。特別是一些地方性法規，具有較強的政策性，當其所針對的問題得到有效的治理或者是規定的時效期滿后，就有被廢止的可能性。如果仍然將那些已經失效的法律法規作為普法宣傳的內容。這種不嚴謹的政府行為可能會讓居民對政府產生一種懷疑的心理，嚴重的話甚至可能會對政府的公信力產生不利的影響。所以，清單的項目不能一成不變地維持現狀，必須隨著現實的變化做出調整。然而，目前對于清單上的項目究竟應該由誰來提起修改、又要經過怎樣的流程才能進行修改、修改的流程又應該由誰來監督等問題都缺乏具體的規定。法治服務清單在修改制度上的缺位會增加清單項目修改的不確定性風險。在實踐中，相關項目的修改程序無論是太過嚴格還是太過寬松，對于法治服務清單制度整體的運行都將產生不利的影響。首當其沖的就是要解決基層政府在清單修改程序中到底應該扮演怎樣的角色的問題，必須要有一個規范化的規定。這樣一方面可以明確政府權力行使的方式、節點、流程，實現以程序控制權力，提升行政執行效率，使制度更具剛性;另一方面也有利于社會公眾參與行政管理，強化外部監督，保障社會監督權的正常運行。目前，清單項目的修改程序的不確定性是限制法治服務清單制度發揮其應有效果的主要阻礙之一。

（三）清單項目與資源的不匹配性

《法治服務清單》中有許多創新性的舉措，使法治服務能夠在城市基層治理中更好地發揮作用。然而，清單中的部分項目因為并沒有將其配套的資源及時落實，使其在運行的過程中未能達到預期的效果。例如，街道印制了大量的法治服務清單文本、案例手冊以及其他的印刷品宣傳資料。但是在交由街道網格員分發到群眾的過程中，有部分網格員僅僅只是擺拍圖片并上傳就認為完成了任務，而群眾在事實上幾乎沒有接觸到相關的宣傳資料，致使清單中的普法宣傳項目的實際效果大打折扣。與此同時，作為法治服務清單制度運行核心部門的街道法治建設委員會也存在著專業人員不足的問題。法建委的工作人員中只有一位是法學專業的，而實習生雖然都是四川大學法學院的學生，但是由于實習生的流動性相對較大，并且在實務方面的經驗相對比較缺乏，因而在提供法治服務的過程中雖然也能滿足轄區群眾的需求，然而有時會顯得比較“手忙腳亂”，工作效率有待提高。而實踐經驗豐富的律師往往只在周二上午才能到現場為居民解答專業性更強的一些法律問題。如果一旦錯過了這個時間，想要咨詢律師的群眾可能要等上一周的時間才能有免費咨詢律師的機會。這對法律咨詢服務的順利開展具有一定的影響。如果不能合理地解決這個問題，甚至會影響街道開展法治服務工作的整體效果。所以，清單上的服務項目與配套資源之間存在的脫節問題應該盡快得到處理，以不折不扣地使街道法治服務清單上的項目得到執行。

四、推進法治服務清單的對策措施

在對X街道的法治服務清單制度所面臨的困境做出了一個簡要的分析以后，要想破解當前的局面，最行之有效的方法就是提出有針對性的建議，并且將這些措施落實到法治服務清單日常運轉的過程之中。

（一）調整清單結構體系

為了有效地解決法治清單邏輯性欠缺的問題，應該從清單的結構體系入手，進行一定的調整。具體的可以通過以下兩點措施來進行改善。

1.精簡拖沓重復的部分。該措施主要是針對“普法宣傳”板塊太過冗長以及“法律咨詢”存在重復問題而提出的。對于一些重復并且和轄區居民生活實際聯系相對沒那么密切的項目，應該予以刪除，并且適當增加一些新出臺的以及和居民實際生活相關的項目作為補充，以增加法治服務清單項目與現實生活的適應性。具體說來，可以將135項的“普法宣傳”部分精簡到80—90項，并且進行適當的分類，將主要針對群眾的“宣傳”和相關部門工作人員的“學習”區分，使本版塊的設置更加的科學合理。法建委的工作人員定期對新出臺的法律法規做一個歸納，對于適合納入到法治服務清單項目中的事項整理到一起，為清單新增項目做好準備。

2.在每一部分的結尾增加兜底性條款。盡管在學界，有關清單制度中兜底性條款的濫用普遍持否定意見，例如，趙勇和馬靜錚就認為，一些城市政府公開了權力清單，但也存在通過“其他審批事項”等兜底條款，也給權力清單制度的推行帶來了一定的困難的現象。但是，如果合理地運用兜底性條款來彌補清單項目在設定時由于內外部因素共同造成的疏漏將會有利于清單制度的順利運轉。因而，在清單各個部分的結尾處增加一個兜底性的條款是一個比較合適的做法。這樣既從整體上能有一個更為嚴密的邏輯體系，又能夠有效地防止過多地使用兜底性條款而使清單制度所應該發揮的社會監督作用降低的不良影響出現。例如，在“婚姻家庭繼承”的法律咨詢部分，由于在現實生活中群眾存在的疑問與之相關的問題是復雜多樣的，一一列舉出來的話，整體會顯得特別的冗雜，那么在該部分的結尾處增加一項“其他涉及到婚姻家庭繼承的法律咨詢”更為合適。

（二）明確清單修改程序

鑒于目前X街道的法治服務清單并沒有一個確定的修改程序，盡快建立一個合理高效的修改程序是解決此問題最為直接的辦法。而修改程序的關鍵就在于解決誰是發起修改程序的主體，修改的議程要如何確立以及事后的社會監督程序應該如何設置這幾個問題。

1.明確發起修改的主體。法治服務清單制定的主體是基層政府，在我國的實踐中行政制度制定和修改的主體往往都是同一個。因此發起法治服務清單修改的主體也應該是作為基層政府的X街道。政府應該根據國家相關法律法規的出臺、政策的變動以及在日常的工作中遇到的一些新的情況來提起對法治服務清單的修改以不斷地完善這項制度。并且，還應該積極采納轄區群眾對于清單制度的修改建議，在經過政府工作人員將其規范化的整理后與由政府主動發現的修改意見一樣進入討論修改的議程，以便充分發揮清單制度促進社會監督的作用。

2.修改議程的確定。法律服務清單事項的修改議程可以在一定程度上參考法建委作為政府行政行為合法性審查部門的日常工作流程予以制定。法建委通過前置會議審查環節，固化法治服務研究修改流程，將黨委政府“研究決定”的修改項目，變成了委員會“多方論證”的結果，用以有效地規范政府行政行為，最大程度防范了法律風險。并且也可以將群眾對于法治服務清單制度的修改建議和政府提出的修改意見盡可能放在一個同等的地位來考察其是否應該被納入到法治服務清單的項目之中。與此同時，對于清單修改的專業性和科學性也可以通過在正式確定修改前與合作的專家學者通過聯席會議的方式，對修改內容進行研究，以促進問題的及時解決。

3.增加社會監督的線上途徑。隨著網絡科學技術的不斷發展，如果轄區居民通過線上的途徑對法治服務清單中的項目提出修改的意見，將會大大節約時間成本，從而在一定程度上激發其提出建議的積極性。街道為了發揮法治點對點、去中心化、柔性介入、交互服務的技術優勢，聯手具有法律服務資質的某網絡平臺公司，開發了“社區大時代”手機APP，增設了微信公眾號法治專欄，進一步拓展“互聯網+”功能，從而推動線下服務向線上服務的空間拓展。如果能在APP中增加一個專門的收集群眾對于街道法治服務提出建議的板塊，相信能夠拓寬社會對于法治服務項目監督的途徑，從而促使清單的修改程序更為完善。

（三）優化清單配套資源

一個制度能夠在實踐中得到順利地運行并且發揮其應有的作用，如果僅僅依靠完備的制度，而缺乏相應的配套資源是很難實現的。而配套資源往往又可以分為人力資源和物力資源兩個部分。在物力方面，由于法治服務清單制度是街道重點打造的項目，其在運行的實踐中暫時還沒遇到因為物力上的缺乏而沒能發揮其作用的情況。但是在人力方面的配套資源卻是存在一定問題的。想要解決當前所面臨的困境，可以從以下兩點入手，來改善現有的不足。

1.加強對街道工作人員的培訓。街道工作人員所提供的法治服務質量的好壞往往影響著轄區居民對于法治服務清單制度的直觀感受。因此要想提高法治服務清單制度的運行質量就必須要先從街道工作人員的法治服務意識的培養入手。對于街道工作人員的培訓不僅僅要提升其對法律制度以及相關政策的學習和運用的程度，更重要的是要讓他們牢牢地樹立“為人民服務”的理念，并且要督促他們在工作中不斷踐行這一點。對于群眾對其工作提出的建議和批評要虛心聽取，做到有則改之，無則加勉。只有通過這樣的方式才能真正提高法治服務清單的運行質量，滿足群眾合理的法治服務需求。

2.聘用更多的專業工作人員。對于前文中所描述的缺乏專業人員的問題，最有效的方式就是通過增加聘請法律專業人員的方式來解決。因為只有具備專業法律知識并且有著豐富經驗的工作人員才能夠為轄區居民提供高質量的法治服務。雖然在實際中存在編制困難等現實問題的影響，使得聘請專業人員存在一定的難度，但是街道仍然可以通過提高技術補貼、增加按件計算的績效補助等方式吸引優秀的法律人才到基層工作，為群眾提供優質的法治服務。此外，也可以適當地增加每周聘請值班律師的次數，使他們在涉及到訴訟方面的問題上能夠給予居民更多的幫助。

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責任編輯：秦利民