改革開放以來我國法治建設的歷史回顧與啟示

邱家勝

摘 要：改革開放四十年來，我國法治建設經歷了法制恢復重建、依法治國方略確立、發展和全面推進四個歷史時期，初步實現了從人治到法治、從依法治國到全面依法治國方略的轉變。歷史經驗啟示我們：中國特色社會主義法治建設必須堅持中國共產黨的領導、構建完善的社會主義法律體系、推進法治政府建設、構建完善的權力運行監督體系和強化社會法治建設。我國法治模式應立足于中國國情，分三個階段性的目標，分層次穩步推進。

關鍵詞：改革開放；法治建設；發展歷程；路徑選擇

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.018

文章編號：1009-6922（2018）04-85-06

回顧改革開放以來我國法治建設的發展歷程，分析我國法治建設的基本經驗，為實現我國法治建設目標提供現實選擇，是新時代賦予廣大法治工作者的歷史任命。

一、改革開放以來我國法治建設的四個歷史時期

（一）社會主義法制的恢復、重建期

此階段從1978年12月開始到1997年依法治國方略的提出。在這一歷史時期， “有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”成為社會主義法治建設的指導方針。

1978年12月，在中共中央工作會議上，鄧小平同志提出要將民主制度化、法律化，強調制度是決定性、根本性因素，指出，“當前這個時期，特別需要強調民主……為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變” “還是要靠法制，搞法制靠得住些” 。同年同月，在黨的十一屆三中全會上，鄧小平同志指示：“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常委會的重要議程上來。”鄧小平同志關于社會主義民主法制建設的這些論述，表明了我國將走上依法治國的法治道路，為中國社會主義法制建設打開了新局面。

1979年6月，全國人大五屆二次會議審議并通過了《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》《中外合作經營企業法》等7部基本法律。不久《經濟合同法》《民事訴訟法》（試行）《民法通則》等國家基本法律也很快被審議通過，在一定程度上填補了我國經濟社會發展中一些重要領域的法律空白。

1982年12 月4日，為了深刻吸取“文化大革命”的慘痛教訓，加強我國社會主義民主法制建設，五屆全國人大五次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》。1982年憲法以國家根本大法的形式，確立了我國國家根本政治制度、基本經濟制度、民族區域自治制度、公民的基本權利和基本義務，國家機構、國旗、國徽等憲政性、根本性內容，明確了新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策，表明了我國社會主義法治建設得到恢復和重建，同時開啟了我國法治建設新征程。

（二）依法治國方略確立期

從1997年開始到2002年黨的十六大召開，我國依法治國基本方略的提出、確立與中央舉辦法制講座緊密相關。中央帶頭學法并制度化地開展法制講座，促進了全社會法治意識的培育，最終在國家治理層面提出和確立了依法治國方略。

1994年12月9日，中央第一次法制講座在中南海舉行。主講人是時任華東政法學院教授曹建明，題目是《國際商貿法律制度與關貿總協定》。在這次講座上，江澤民同志指出，建設社會主義法制，實行依法治國，是為了把我們國家建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家。此次講座后江澤民同志就明確提出：“以后，中央法制講座要規范化、制度化，每年講一至兩次，形成制度。”

1996年2月8日，中央第三次法制講座——《關于依法治國、建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》在中南海舉行，由社科院法學專家王家福主講。江澤民同志在對講座的總結講話中正式提出了依法治國方略，并對依法治國的重大意義進行了較為全面深刻的闡述。他指出：“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。”

1997年9月，黨的十五大報告中提出了“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”。同時，黨的十五大報告強調指出，依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

1999年3月，九屆全國人大二次會議審議通過了《憲法修正案》，明確了“依法治國，建設社會主義法治國家”是我國的治國方略。從此，我國社會主義民主法治建設進入了一個新的發展時期。但基于我國的法治傳統和法治建設現實國情限制，法學理論界和實務界在堅持依法治國方略與堅持黨的領導關系的認識上存在分歧，沒有形成高度統一。

2002年11月，黨的十六大報告進一步強調了依法治國在社會主義民主政治建設的重要意義，同時系統地闡明了黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的關系，“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，標志著依法治國方略的最終確立。

（三）依法治國方略的發展期

此階段從2004年開始至2012年黨的十八大召開，這一時期是我國法治建設的重要發展階段。2004年是依法治國的一個新起點，被學者稱之為“中國法治建設，正在邁向社會主義憲政階段，這是法治的高級階段”。在這一年，我國法治建設在最高法律效力層次的國家憲法、執政黨依法執政、法治政府建設和司法體制改革等方面均有出現標志性事件，初步體現了我國法治建設的系統性和整體性推進。

2004年9月，黨的十六屆四中全會通過了《關于加強黨的執政能力建設的決定》。該決定指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”依法執政是新的歷史條件下黨執政的基本方式，使之與依法治國這一黨領導人民治理國家的基本方略相呼應，抓住了建設社會主義法治國家的核心和關鍵。依法執政基本方式的提出，是中國共產黨從通過武裝革命奪取政權到依法領導人民執掌國家政權的歷史性選擇，是黨代表人民對國家和社會發展實現法治化治理的理性選擇。2004年黨的十六屆四中全會第一次把依法執政確立為黨執政的基本方式，是中國共產黨執政方式的歷史性跨越，為我們黨確立了法治背景下的執政方式。

2004年3月頒布憲法修正案，共14條。修正條文數是1982年憲法四次修改之最，其主要內容包括完善土地征用制度、保護公民合法的私有財產權、保護非公有制經濟合法權益、建立健全社會保障制度、尊重和保護人權等重大問題，有力推進了我國社會主義法治建設。

2004年3月，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，向全世界宣告“建設法治政府”的具體目標，以此啟動“建設法治政府”的征程。綱要明確了我國用10年左右時間基本實現建設法治政府的目標，強調依法行政與依法治國、依法執政協同推進，形成合力，進一步推動我國的社會主義法治國家建設。《全面推進依法行政實施綱要》是我國第一部全面規劃建設法治政府藍圖的綱領性文件，它確立了建設法治政府的目標，明確規定了全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，有力地提升了我國法治政府建設水平。

2004年底，中央發布了《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》。黨的十六大以來，黨中央高度重視推進司法體制改革。一是重點改革和完善了民事、行政案件強制執行體制、司法鑒定管理體制、刑罰執行體制、勞動教養制度和律師制度等，逐步健全和完善司法體制。二是改革和完善了訴訟制度，將死刑核準權統一收歸最高人民法院行使，建立了民事、行政案件再審之訴制度，建立和完善了羈押工作制度，集中清理糾正了超期羈押問題，切實保障公民和法人的合法權益。三是改革和完善了基層人民法庭工作機制和訴訟收費制度，有效解決人民群眾打官司難、打官司貴的問題。四是改革和完善了檢察監督體制，對訴訟活動、偵查機關刑事立案、刑罰執行和偵查取證等活動加強了監督，加大了對司法權的制約和監督力度。五是改革和完善了司法干部管理體制，切實加強黨對司法隊伍的領導，司法隊伍的整體素質進一步提高。

（四）依法治國全面推進期

此階段自2012年至今。經過15年依法治國的實踐，法治在我國經濟社會發展中表現出越來越強大的生命力和現實適應性，因此，黨的十八大以來，黨和國家從國家治理現代化的層面提出了全面推進依法治國方略，開啟了我國法治建設的新時代。

2012年11月，黨的十八大強調加快建設社會主義法治國家，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由，并首次提出全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建設法治中國”，強調了重大改革必須于法有據。同時對維護憲法法律權威、深化行政執法體制改革、確保依法獨立公正行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制和完善人權司法保障制度等法治建設的方方面面作了重要部署。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力的現代化，表明了黨和國家在社會主義政治、經濟、文化、社會和生態建設中全面推進依法治國的決心和勇氣。

2017年10月，黨的十九大報告明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。深化依法治國實踐，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。同時，黨的十九大報告從加強憲法實施和監督、推進立法、建設法治政府、全面落實司法責任制和加大全民普法力度等方面提出了推進全面依法治國具體的戰略部署。

2018年3月，全國人大對1982年《憲法》進行了第五次修改，共涉及21條文，確立了科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位、中國特色社會主義事業總體布局和兩個百年奮斗目標的主要內容、全面推進依法治國和加強憲法實施的相關舉措，增加了國家監察委員會的相關規定等內容，為全面推進依法治國方略，建設社會主義法治國家和社會主義法治體系提供了總的遵循，必將有力促進我國國家治理體系和治理能力的現代化建設。

二、改革開放以來我國法治建設的基本經驗

改革開放40年來我國法治建設的經驗啟示我們：中國特色社會主義法治建設必須堅持中國共產黨的領導、構建完善的社會主義法律體系、推進法治政府建設、構建完善的權力運行監督體系和強化社會法治建設。

（一）堅持中國共產黨的領導是社會主義法治建設的根本保證

2014年10月，黨的十八屆四中全會指出，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各個方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，堅持黨的領導是社會主義法治建設的根本保證。同時，堅持黨的領導也是被改革開放40年來我國法治建設實踐所證明的經驗啟示：中國特色社會主義法治體系和法治國家建設必須堅持黨的領導、必須依靠黨的領導，只有堅持和依靠黨的領導，才能確保依法治國實踐在社會主義制度和社會主義法治理論的框架內進行，并保證全面依法治國戰略目標順利推進和最終實現。

（二）構建社會主義法律體系是社會主義法治建設的前提基礎

亞里士多德在對法治內涵的闡釋中指出，“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應當本身是制定得良好的法律”，表明了良好的法律制度是法治國家和法治社會的前提基礎。改革開放40年來，我國法治建設取得了重大成就，原因就在于黨和國家充分重視我國社會主義法律體系建設。當前，我國已有260多件現行有效的法律、700多件行政法規、8000多件地方性法規，形成了中國特色社會主義法律體系。可以說，社會主義法律體系的構建有力推進了我國社會主義法治建設進程，政府及職能部門的依法行政、司法機關公正高效權威的司法，使公共權力運行更加透明、規范，社會公眾法治意識得到有力提升。

（三）推進法治政府建設是社會主義法治建設的重要內容

2014年10月，黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。在我國，政府是主要的執法主體，80%以上法律制度需要政府及政府職能加以執行，如果各級政府不嚴格依法行政，就意味著我國現行的80%以上的法律法規都會被束之高閣。改革開放40年我國法治建設經驗也啟示我們：當前，我們必須加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，從而有力推動我國社會主義法治體系和法治國家的建設。

（四）構建權力運行監督體系是社會主義法治建設的根本要求

權力具有異化的天然屬性，在法治國家和現代社會，要求我們必須強化對權力的約束，防止權力的濫用。改革開放40年我國法治建設經驗也啟示我們：當前我們要加強對權力運行的制約和監督，構建權力運行的監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。正如毛澤東同志在1945年7月指出：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

（五）強化社會法治意識是社會主義法治建設的根基

黨的十八屆四中全會強調，增強全民法治觀念，推進法治社會建設。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。改革開放40年我國法治建設經驗啟示我們：當前我們必須大力推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；推進多層次多領域依法治理。堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平；健全依法維權和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。

三、當前加強我國法治建設的路徑選擇

（一）當前我國法學理論界關于法治建設路徑的爭鳴

中國法治建設的模式選擇問題，是從中國法治建設的道路選擇的角度提出來的，即對我國要實現法治社會的這一觀點是統一的，但對如何實現法治問題、該選擇怎么樣的法治建設道路則有爭論。目前，理論界提出了三種法治模式：“權威推進型”“社會推進型”及“‘權威推進型與‘社會推進型相結合型”。但這三種觀點都有一定的局限性。

有的學者認為，中國法治只能是由政府推進，“選擇強制性的法治模式，即國家強行實施法治”，這種觀點的缺陷在于如果沒有民眾的回應，政府剛性地推進法治將會使法治脫離民意基礎并逐步脫離社會生活的實際。也有學者認為，法治建設只能依靠社會的演進。其理由主要是“人的理性認識和判斷能力的局限性，決定了人們不可能按預先設定的計劃去構建完備的法治秩序。法治和整個社會進程一樣，在相當程度上是一個自發演進的過程”。這種觀點的缺陷在于忽視了我國社會一直較為缺乏民主基礎、人本意識的傳統，沒有近現代歐洲大陸法系國家厚重的民主文化、人本意識底蘊，也忽視了前蘇聯等東歐國家民主法治“先破后立”導致社會無序的歷史教訓。還有學者認為，“中國法治應該走政府推進型與社會推進型相結合的道路，以政府推進法治為主導，輔之以社會民間力自然生存的具有現代法制精神的制度、規范和力量。”這種觀點的缺陷在于沒有認識到中國社會的現實國情和民主法治實踐的階段性特征。

（二）我國法治建設模式的現實選擇

基于以上三種觀點的缺陷，結合我國法治的實踐，我國法治模式應立足于中國國情，分三個階段性的目標，分層次穩步推進。

第一階段：“權威推進型”，適用于中國社會的轉型期。這一階段法治方面的主要任務是解決我國法治社會的基礎問題，即法律制度的完善，現在已基本完成。黨的十八大以來，我國全面推動社會主義法治國家和社會主義法治體系的構建，有力地促進了國家治理體系和治理能力的現代化建設，推進了法治中國建設的歷史進程。截至目前，我國已有260多件現行有效的法律、700多件行政法規、8000多件地方性法規，形成了中國特色社會主義法律體系；全面推進法治政府建設，大力提升依法行政水平，各級政府建立健全依法決策機制體制，規范行政執法行為和執法程序，強化公共服務和信息公開，推進行政復議化解行政爭議，健全行政解決機制，全面完善了行政權力的全過程監督；持續推行全民普法宣傳教育，共進行了30多年六個普法宣傳教育階段，8.5億多普法對象接受教育……這些表明了我國社會主義法治國家建設和法治體系的構造在中國共產黨強有力的領導下，公共權力強力推進，有效地規避了發展中國家在現代化進程中容易出現的重大社會風險，保證了我國法治建設事業有計劃、有步驟、有秩序地穩步推進，表現出明顯的“權威推進型”特征。

第二階段：“‘社會推進型與‘權威推進型相結合型”，適用于法律體系較為完善健全，民眾民主法治理性自覺階段。目前，我國正處于這一階段。近幾年來全國發生了一些推動法治建設、具有法治里程碑意義的案件。這些案件都反映出社會民眾充分參與，進而影響政府決策，政府部門依法辦案的“‘社會推進型與‘權威推進型相結合型”的特征。這里需要特別提出的是，社會民眾的充分參與必須要和政府的推動相結合，政府的推動是主導，民眾的充分參與直到對全過程的監督作用。在PX事件中，廈門市政府副秘書長朱子鷺在環評公眾座談會上，代表政府擔當惟一主持人。主持期間他引用最為頻繁的西方名言是：“我反對你的意見，但我誓死捍衛你說話的權利。”就是最好的說明。同時，各級黨政機關的重要決策必須遵從公眾參與、專家論證等必經程序，也表明了我國法治建設階段性的“‘社會推進型與‘權威推進型相結合型”模式。

第三階段：“社會推進型”，這個階段適用于社會民眾形成了厚重的民主文化、人本意識底蘊，政府處于有限權力階段政府。這是法治建設的下一個階段。根據黨的十九大報告提出的“兩個一百年”奮斗目標的安排，“從2020年到2035年，……人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。”2035年后我國法治政府即有限權力政府的目標基本建成，到時我國的法治建設力量將轉化為以社會公眾力量推進為主，法治建設的模式也將呈現出“社會推進型”特征，也就是說這一階段至少應從2035年后正式實施。

參考文獻：

[1]卓澤淵主編.法理學[M].北京：法律出版社，1998.

[2]蔣立山.中國法治道路初探[J].中外法學，1998（3）.

責任編輯：秦利民