回報式就業：美國高等教育就業政策改革的新進展

劉輝 孫凱歌

摘? ? 要：讓就業成為回報是美國高等教育就業政策改革的新動向。新修訂的《高等教育法》，將職業界的“回報式就業”概念引入高等教育領域，這最初始于對學生貸款入學壓力的擔憂，也體現了聯邦政府對普及化階段高等教育質量的重新關注。實施新的“回報式就業”項目資助標準、通過問責強調高等教育機構的責任和推動就業鏈條綜合改革，成為“回報式就業”的典型改革舉措。這些改革，事實上再一次強調了高等教育就業工作的多元責任主體，也正視了就業過程中存在的彈性和不確定性，可以給中國相應政策出臺提供參照。

關鍵詞：回報式就業;就業政策;新進展;美國

基金項目：國家社會科學基金十二五規劃2013年度教育學青年課題“薄弱高中多樣化發展的支持機制研究”（項目編號：CHA130160）

作者簡介：劉輝，副教授，博士，主要研究方向為比較教育、職業教育;孫凱歌，碩士，主要研究方向為比較教育。

中圖分類號：G510? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2018）15-0065-08

推動大學畢業生合理、優質就業是高等教育步入大眾化和普及化之后的全球性難題。作為極具“市場主導”特色的高等教育系統[1]，其畢業生就業也體現出市場主導的色彩。依照市場規律，政府不直接干預大學生就業，沿循“雙向選擇、自主擇業”的市場模式，是美國高等教育逐步形成的特點。

長期以來，美國聯邦政府和州政府在大學自治權力和市場調節面前保持了足夠的“耐心”。大學正在不斷向社會中心發展，政府在大學和市場間扮演“調解人”角色越來越明顯，這突出顯示在近年來的高等教育就業政策調整之中。隨著高等教育大眾化，大學生就業的市場主導模式，開始面臨因就業群體加大帶來的就業危機。美國聯邦政府1965年頒布的《高等教育法》（HEA）指出，政府可以通過一系列調節和干預政策，推動大學生就業。20世紀70年代以來，美國聯邦及州政府均出臺過一系列的就業干預政策，力圖通過制定法律、提供就業信息和增加資金補助等措施來促進大學生就業，從而改善就業狀況。在高等教育普及化的今天，美國大學生就業形勢更加復雜且嚴峻?！按髮W生畢業后能否獲得一份體面的工作，并以此作為接受高等教育后的合情合理的回報”，這一命題雖隱含于1965年《高等教育法》宗旨之中，但將“回報式就業（Gainful Employment）” 明確寫入法律，是當下美國高等教育改革的突破點。

一、學界研究：何謂“回報式就業”

“回報式就業”的提法不是美國政府的獨創，也不是美國高等教育界和教育法學界的慣用語，它的提出和使用經歷了從職業界向教育界、高等教育界不斷演變、內涵不斷豐富的過程。

（一）起源于職業界的“回報式就業”

就業是個體通過某種職業或職業選擇為載體融入社會的過程。在這一過程中，個體價值需要通過他在社會崗位中發揮的作用來確定并得以展示。就業的質量很大程度上也取決于個體是否在工作中充分發揮出自己的能力，能否為社會做出積極貢獻。[2]如果一個人在穩定的工作環境中全身心投入到工作上，那么其人生幸福感也會得到提升。[3]在這些基本研究結論基礎上，美國專家學者綜合分析和研究后指出，多樣化的工作任務、穩定的工作環境、足夠的工資待遇、幸福感和滿意度及員工多樣性發展機會等多達近10項具體指標，均屬于“回報式就業”的基本特征判斷。

因此，“回報式就業”這一概念可以最簡單、最通俗地理解為“作為一種合理回報的就業”。從廣義上講，它指雇員能夠獲得滿意的工作崗位和資金報酬的就業狀態，也代表著就業者一種積極的心理狀態，在工作或就業過程中有所收獲時的積極反應。隨著研究不斷深入，在失業仍然是一個較大社會問題的美國，生活質量和生活滿意度的提升都被賦予這一概念之中，人們希望通過“回報式就業”獲得生命質量的提升。

（二）走進高等教育的“回報式就業”

接受過高等教育的群體通過職業選擇進入社會，是一個更為特殊的過程，體現出更復雜的特點。細究“回報式就業”為什么會走進美國高等教育，最直接的原因是美國高等教育中的貸款入學政策及因此政策而引發的受教育者的不良經濟狀況。有高等教育專家毫不隱晦地指出：“來自中產階層的美國學生想要接受高等教育，必需靠學生貸款來支付高額的學費，而學生畢業時普遍都將面臨六位數的還款額，這對于他們來說是極大的困擾?！盵4]這樣，在學生繳費接受高等教育這種市場環境下，學生畢業后的就業理應成為一種自然而然的回報。為了促進真正意義上的教育公平，美國教育部就曾指出，高等教育機構為學生提供的教育培訓項目必需要保證他們畢業后成功就業，并有能力償還在校期間的貸款。這表明，通過貸款而實現的“先享用再賠付”的高等教育收費政策已經與“能否有回報”捆綁在一起。

另一方面，畢業生能夠實現“回報式就業”逐步被人們視為高等教育機構辦學成功的標志。[5]成年學生在校期間能夠“接受什么樣的教育”或高等教育機構能夠“提供什么樣的教育”成為“能否帶來回報”的重要依據。因此，從2010年10月起，奧巴馬政府宣布要對大學的職業培訓項目進行資助，通過頒布支持標準，有效推動學生職業實踐，提高大學職業培訓課程質量，進而提升高等教育機構給學生就業帶來的“直接回報”。[6]以上兩方面，日益成為攪動美國高等教育就業相關法案修訂的直接因素和潛在力量，從而讓“回報式就業”走進美國高等教育法律法規。

事實上，在美國的法律條款解釋中早就對“回報式就業”給出了初步解釋。它是指人們獲得足以令自己謀生的工作或通過參加某項活動而獲得錢財。[7]根據1965年《高等教育法》的修訂原則，奧巴馬政府需于2013年對《高等教育法》前期實施情況進行說明，并提出修訂建議，提交國會通過。但是，此法案的修訂推遲至2015年6月才得以完成，其中一個重要原因是：將職業界的“回報式就業”引入高等教育是否適用？在此問題上，美國各界進行了多年討論和論證，其道路是艱難的。

二、“回報式就業”法律化的探索歷程

聯邦政府在美國高等教育領域扮演著重要角色。[8]頒布于1965年的《高等教育法》提出了諸多有關學生資助的條款，這是聯邦政府為中等教育后的學生提供普遍性的資助的發端。[9]截至目前，該法案已歷經八次修訂，原計劃2013年到期的法案也已沿用至2015年，法案到了不得不進行修訂的時刻。關于大學生就業的規定，此次修訂的議題包括學生貸款項目設置與償還、學校辦學成本、入學率和畢業率、畢業證書認證和監督、學校專業設置及課程改革等問題。這些議題的核心是如何通過政策調整及大學教育改革，提升就業質量，讓“就業成為一種回報”。美國教育委員會與美國國會也對以上各項工作進行了研究，并聯合制定政策。[10]

“回報式就業”這一修訂建議自提出之日起便飽受爭議。聯邦政府、聯邦法院、教育部及社會各界專家學者對修訂工作提出建議和批評，經歷了爭論、妥協與引導，最終才寫入法律。

（一）爭論起點：能償還貸款就等于“回報式就業”

有關“回報式就業”的爭論起源于社會各界對大學生畢業時所承受高昂學費的擔憂。美國教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）曾表示，很多發奮讀書的學生在學成畢業后飽受債務壓力，學生甚至認為自己付出高昂學費并不能換來生活狀況的改善。針對一些接受短期職業培訓項目的中產階層家庭孩子而言，因有些培訓項目開設機構帶有盈利色彩，學費高昂引發的借貸率高和畢業生欠款率高的情況更為突出。職業培訓項目本應成為中產階級的墊腳石，然而很多學生都深陷債務壓力。因此，推行“回報式就業”政策以緩解畢業生的還貸壓力是十分必要的。

根據1965年《高等教育法》，聯邦政府需要為高等教育機構提供資金支持。出于聯邦制的限制，聯邦教育部的資助是有條件限制的，或者說是需要具備申請資格的。[11]因此，美國教育部于2010年7月提出，要采取專門措施來判斷高等教育機構的課程計劃是否能讓學生畢業后從事較好的工作，并可以獲得足以償還貸款的工資。為了解財政資金的使用狀況和畢業生的債務壓力，2011年，教育部初步擬定了一套關于“回報式就業”的政策。[12]

2011年6月13日，教育部提出“項目整合：回報式就業與債務負擔評估”（Program integrity：Gainful Employment-Debt Measures）方案，該方案被視為回報式就業政策的雛形。圍繞貸款入學、借貸率高和畢業生欠款等一系列問題，方案提出了三項數據化標準：學生貸款還款利率至少達到35%;債務收入比不能超過12%;貸款額與可自由支配收入比例不能超過30%。[11]這三個比例無疑是對“貸款求學”的最直接反應。方案還明確規定，所有盈利性學院和大學（for-profit colleges and universities）、資格證書認定機構開設的課程計劃以及職業培訓機構提供的培訓項目，至少滿足上述三項標準中的一項，高等教育機構也必須接受嚴格審查。否則，相應高等教育機構沒有資格獲得聯邦政府的教育資金補助。

但是，“回報式就業”方案在2012年擱置執行。聯邦法官對35%的最低還款利率的規定持反對態度，認為這個簡單的“數據標準”具有武斷性和不確定性，是一項“不理性”的決策，因此，該政策并沒有獲得聯邦法院的批準。

（二）妥協與轉向：研究“回報式就業”的課程項目標準

“回報式就業”方案的擱置和受阻讓教育部及相關部門繼續開展后續相關研究。2013年6月12日，聯邦政府發布公報宣布通過建立專門委員會，推進1965年《高等教育法》相關規章制度和程序標準的研究，以切實保障學生畢業后能夠獲得一份體面的工作。2014年3月25日，教育部以“法規制定提案通知”（Notice of Proposed Rulemaking）的方式發布，宣布建立高等教育課程項目評判標準，以“課程項目評判標準”作為能否保障學生“回報式就業”的參照標準，進而確定哪些項目可以得到聯邦財政的資助。按照此項工作設想，教育部長阿恩·鄧肯曾在一項聲明中表示，如果這項政策能夠通過，“將會是所有的美國畢業生和納稅人的一場勝利”“任何學校的學生都平等的享有獲得學位或職業證書的資格，也享有通過完成學業取得職業成就的權利?！盵13]

高等教育界和法律界人士對研發課程項目標準的態度褒貶不一。非盈利性學校協會法律顧問莎莉·斯特魯普（Sally Stroup）向法院提出了反對意見，指出新政策將間接剝奪大部分學生接受高等教育的機會，學校對該政策持懷疑態度。美國教育委員會副主席特里·哈特爾（Terry Hartle）也指出，新做法將增加額外的行政監管和大量信息報道，會給學校和政府增加不必要的負擔，沒有人能夠確保新政策能夠達到預期效果。但是，作為公立大學的研究人員，紐約州立大學副教授凱文·肯瑟（Kevin Kinser ）表示，盡管許多人都指出新政策具有潛在的缺陷，但是經過反復討論修改后，已經向前邁進了一大步。他在寫給《教育紀事報》的文章中寫到：“以往我們無法保證政府的財政支持在教育機構中充分合理利用，但是新政策可以對學校進行有效監管，確保學校對政府和學生負責。這種聯邦政府資金補助政策與特定標準聯系起來的做法直接以人們所關心的結果為依據，為其他方面的問責制提供了借鑒意義?！盵14]

（三）寫入法律：強調問責，強化監管

針對“回報式就業”政策的執行標準，聯邦政府陸續采取了幾項措施，不斷讓社會各界更加清楚地認識“讓就業成為一種回報”的重要性。首先，教育部公布了關于教學成效不佳的職業院校學生權益保護的相關規定。規定提出了嚴格的標準：學校必須向學生提供適合的職業培訓項目，必須保證學生畢業能夠“回報式就業”。學生畢業時的還款額不能超過其可支配收入的20%，或不超過總收入的8%。這種做法讓教育部承受了來自職教領域和國會的各種阻力和壓力。2015年，初教育部關閉了科林斯大學等辦學質量差、檢測成績低的盈利性大學。教育部的調查實踐也表明，更強有力的“問責”是十分必要的。6月初，哥倫比亞特區的地區法院肯定了教育部提出的法令修改提議，理清了高等教育領域“是否可以問責”的原本有爭議的話題。地區法院明確表示，將繼續認可教育部的法律修訂建議權威，也支持教育部制定的保護學生權益的各項措施。當然，國會也需進一步明晰責任，而不是僅僅靠否決這些改革措施來保護學生和納稅人。[15]

經過多方努力，《高等教育法》最終得以修訂。2015年6月24日，美國教育委員會發布新聞：“回報式就業”政策得以簽署，這是具有里程碑式意義的事件。修訂后的《高等教育法》（第四項）明確指出：“政府必需為包括公眾教育機構、學位認定機構的課程項目提供資金補助，保證這些機構的畢業生們能夠在合適的工作崗位上實現回報式就業”。[16]政府部門通過追蹤畢業生步入社會后的生活狀況，確定該校能否獲得《高等教育法》（第四項）提出的聯邦政府的資金支持。學生畢業后能否“回報式就業”，成為學校和教育培訓機構獲取聯邦政府教育資金的重要“監管”指標。

回報式就業寫入《高等教育法》，既強調了社會各界對高等教育問題要共同承擔的責任，也提出了高等教育及職業培訓機構運行的最低標準，進而保證了學生們通過法律保障自身權益的權利。盡管奧巴馬政府在2010年提出的“回報式就業”原則從一開始就頗受爭議，但是它的法律化和制度化為教育部對高等教育機構實施監管掃清了道路。根據奧巴馬政府的意見，按照“回報式就業”原則，高等教育機構應該努力創建職業學院或開展培訓項目，拉近入學與就職的距離，降低學生求學的債務風險，實現“回報式就業”。[17]2015年7月1日，奧巴馬政府公布了實施問責制的規定，并宣布“回報式就業”法案正式生效。

三、“回報式就業”的改革舉措

為將“回報式就業”的法律精神和改革思路落到實處，美國聯邦政府革新了高等教育管理中的一系列措施，推動改革不斷深入。

（一）將“回報式就業”作為聯邦項目資助的重要依據

修訂后的《高等教育法》（第四項）指出，所有的盈利性、私人非盈利性和公共教育機構的各個教育項目和證書認定工作都要致力于將學生培養成為“公認的職業崗位上的合格員工”。法案還規定，學校要為學生提供專門培訓項目，使學生畢業后能高薪就業，而非面臨慘淡的就業前景和大量的債務。高校必須使學生畢業后從事適合的工作并取得足夠的薪資，只有這樣，才有資格獲得聯邦財政支持。也就是說，“回報式就業”中的各個項目是聯邦政府對高校進行財政撥款，支持學生學業的依據。[18]

“回報式就業”的項目資助有明確的標準。總體上看，學生債務比率高和課程項目中職業培訓不科學的學校在三年中不能獲得聯邦政府的項目資助。學生債務比率指標（debt-to-earnings metric）和課程目標完成率指標（program cohort default rate metric）兩項指標是考查是否實施“回報式就業”的核心要素。在債務比率指標下，學生的貸款不能超過預計年收入的8%或可支配收入的20%;在課程目標完成率指標下，不能完成課程計劃的學生要低于30%。聯邦政府對這兩項指標進行獨立評價，學校必須滿足審核指標下的所有要求方可獲取聯邦相應資助（詳見表1）。此外，“回報式就業”政策針對高校中借款額較低的學生的要求相對寬松。例如：只獲得50%聯邦貸款的學生將不計入債務比率指標。

具體來看，因院校性質和課程項目類型不同，聯邦政府依據“回報式就業”情況給予資助的情況也不同。大部分盈利性教育機構的學位課程項目和非學位課程項目，以及公立和非盈利性的高等教育機構的資格證書授予項目和非學位課程項目，都是聯邦政府“回報式就業”政策所轄的項目范疇。政策規定，依據“回報式就業”原則，國家將對所有關于高等教育機構的課程項目和證書認定機構的課程項目進行檢查。相關機構必須提供各類課程和學生的詳細信息證明本單位是否達到或滿足“回報式就業”的各項指標。

（二）通過問責強化高校（含培訓機構）責任

“回報式就業”政策推行過程中，通過問責強化高校（含培訓機構）在就業過程中的責任。具體內容和實施途徑體現在以下三個方面。

1.啟用新監管標準，防止學生深陷債務。聯邦政府對相關項目的前期監管是寬松的。但是，按照新的項目標準，政府對高校（含培訓機構）的監管要求變得更加嚴格。根據2012年度教育部的估算，大概有193個課程項目是不合格的。但是，按照新出臺的監管標準，在非盈利性高等教育機構的職業培訓課程項目中，高達99%的項目是不合格的，數量達1400個。對一些盈利性教育機構而言，由于政府的回報式就業項目資金補助占其機構收入的90%，[19]為繼續獲得政府項目資助，機構的此類課程項目將面臨全面改革。高校（含培訓機構）需在短期內開發出更優質的課程項目，方可保障學生參加職業培訓課程后能獲得良好的成效。

2.強調學校信息公開，保證學生知情權。“回報式就業”政策強調學生和學校在入學、就業和貸款等方面的信息對稱，要求學校通過信息公開的方式向社會公布各類信息，保證學生的知情權?！盎貓笫骄蜆I”政策要求學校要在學生入學前向社會提供本校各方面信息，同時，要向監管部門提供學生詳細信息，這包括學生畢業后的追蹤信息，如：畢業率、畢業生的薪資待遇和債務信息等。政策規定監管部門會對這些信息進行驗證，驗證內容包括項目成本信息、學生畢業率、畢業生薪資和債務數額等。公布此類信息旨在便于學生在檢索或選擇課程項目時能夠進行充分地比較分析，學校也要努力保護學生免受錯誤信息誤導或欺騙，以確保信息真實和信息傳遞的暢通。

3.要求優化課程項目，提高學生學業成績。“回報式就業”政策的提出無疑對公立、私立大學及職業培訓機構的課程項目加大了監管力度。這一政策對大學提出的要求是提升課程項目與就業要求間的契合度，對于職業培訓機構而言，則是需要優化職業培訓項目，提升培訓項目的有效性和科學性。同時，學生在接受教育過程中，高等教育要將問責具體化，努力提高學生學業成績，增加職業培訓課程的活力，保障學生畢業后更好地就業。在這一政策推動下，職業培訓項目和相關課程項目將會在質量上有所提升。課程項目監測結果中成效差的學校也將因失去聯邦資金支持資格，而失去社會認可。

（三）推動綜合改革理順就業鏈條

在“回報式就業”政策推出前后，許多高等教育機構已經開始著手改善課程項目，一些規模較大的教育機構也將課程項目信息全面公布。一些學校采取減少課程學習年限、節約辦學成本及終止成效不佳的課程項目等方式應對就業政策改革。但是，就業政策改革是個龐雜工程，需要政府推動綜合改革理順就業鏈條。

1.組建跨部門監督工作組。為了對高等教育機構尤其是盈利性教育機構進行恰當、有效的監管，教育部日益加大與聯邦政府相關部門及州政府的協調、信息交流與共享，保障“回報式就業”。2014年，包括聯邦司法部、財政部、退伍軍人事務部、消費者金融保護局、聯邦貿易委員會和美國證券交易委員會在內的聯邦政府機構已經成立了合作監督工作小組，各州檢察長也將被邀請參與到合作小組中共同開展工作。小組將充分發揮各自職能，利用可靠資源，通過召開季度例行研討會的形式保護學生利益，以確保政府資金合理利用。

2.實行更為靈活的還款制度。為了使畢業生免受巨大債務壓力，教育部決定實行更靈活的還款制度。例如：在還款額度上按“所得稅預扣法”（Pay As You Earn）規定的“借款人可支配收入10%的貸款支付”的方式還款。同時，政府將繼續針對性擴大還款服務范圍，幫助貧困學生及時獲得有效的貸款信息，并助其選擇最佳還款方式，同時防止借貸違約現象發生。

3.新開發課程項目資訊系統。為了便于社會各界尤其是學生或家長更加了解高等教育機構的課程，教育部研發了課程資訊（Program Information）系統。在這一系統下，學生和家長可以在教育部網站獲取諸如教學項目分類（Classification of Instructional Program）等信息，并依此對大學的課程項目作出恰當選擇。同時，教育部也將激勵學校進行教學改革，通過讓學校展示優秀專業，鼓勵降低貧困學生學費等方式來吸引優質生源。

4.提供特殊群體就業服務?！盎貓笫骄蜆I”政策充分考慮了就業群體的多樣化。例如：為了加強對國家公職人員和退伍軍人群體的就業服務項目的有效監管，保障服務程序的正常運行，推行了行政命令13607-培養卓越的教育機構服務人員、退伍軍人、配偶以及其他家庭成員（the Principles of Excellence for Educational Institutions Serving Service Members， Veterans， Spouses， and Other Family Members）的規定：政府要努力保護國家的軍人家庭，確保聯邦軍隊和退伍軍人的教育福利計劃，切實為退伍軍人、軍人配偶和其他家庭成員提供信息服務與政策保護，幫助他們選擇合適的教育和培訓項目。[20]

四、結語與啟示

在開展通才教育的傳統之下，美國大學曾經一度為其畢業生提供了良好的職業轉換或選擇能力。強調就業、使就業成為接受高等教育的回報無疑在提高人才培養針對性和專業性上更進了一步。將“就業成為回報”寫入法律，更是將大學生就業權益保護不斷向受教育過程延伸的體現。這一改革可為當前我國高等教育就業政策改革提供以下借鑒。

（一）“回報式就業”強調責任主體多元

“回報式就業”政策始于對學生接受高等教育資金成本的考量。它從一個側面反映了美國政府在高等教育機構和市場間“調解人”角色的不斷強化，也足以激起人們在高等教育普及階段對高等教育與社會關系的再認識。當大學從象牙塔越來越走向社會中心，通過就業來反觀高等教育的社會效益和經濟效益似乎成為社會各界“不約而同尋找到的、最簡單易操作”的指標。由此，通過創業教育激發學生從學校走向工作崗位的動力，消除學生的膽怯和顧慮，也成為高校主動應對社會需求的大膽創舉。[21]但是，在高等教育大眾化或普及化今天，高校畢業生就業問題在受到“普遍關注”時，社會各方不能忽視“多方責任”的存在。

美國“回報式就業”政策既強調高校（含培訓機構）的責任，又在推進綜合改革。在強調高校責任方面，有學者提出可以通過調整專業來避免結構性失業，這是合乎情理的邏輯推理。但是，由于就業情況并不能全面反映專業的社會價值，專業結構調整的依據不能過分倚重就業情況，社會應該給專業發展留足空間。[23]雖然高校畢業生的工作與其所學專業的不對口等問題也會呈現出深化趨勢，實證調查結果也表明本科教育在培養大學生就業能力方面具有積極作用。但是，由于高校畢業生就業問題反映的是經濟體制改革和教育體制改革之間的內在矛盾，大學生就業能力和就業狀況的改善卻需要大學生本人、高校、用人單位及政府相關部門等方面的配合。[23]以基礎性強的制度改革為切入點，促進高等教育領域綜合改革才能形成成熟的面向市場的辦學機制。

（二）正視就業過程的彈性和不確定性

“回報式就業”新舉措執行了更為嚴格的資助標準，這是就業評估等工作走向更加嚴格的標志。在執行過程中，就業新政策仍然非常強調教育或培訓項目質量的改造與提升。這種做法事實上也基于高等教育特點，突出了人才培養活動與市場需求間的不對等關系，強調了高等教育就業彈性的存在。與一般就業彈性相比，高等教育就業彈性更為突出，學生就業過程更為復雜。[24]

事實上，高等教育就業工作也充滿了不確定性。在美國高等教育界和大學對大學生就業狀況的統計方法中，非正規就業、選擇性就業等概念經常見諸各類報告。有的學者指出，應該設立擇業期，應允許學生在擇業期內完成就業這一重要人生選擇。在現代社會教育與個人就業間的關系正由過去的確定性走向不確定性的過程中，學生個人教育選擇、高等教育機構的就業教育及勞動力市場信息等影響不確定性的內在因素應該得到重視。[25]采取有力措施，將高等教育就業工作的不確定性控制在適度、合理的范圍之內，方可讓就業成為合理回報。

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