高職院校章程制定與實(shí)施的調(diào)查分析

柯婧秋 王亞南

編者導(dǎo)語(yǔ)：高職院校內(nèi)部治理重在建章立制。章程建設(shè)是高水平職業(yè)院校建設(shè)的起點(diǎn)和集中體現(xiàn)，是高職院校實(shí)現(xiàn)依法自主管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、依法治校的必要條件，也是明確高職院校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高職院校完善治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。本期推出的三篇文章從多維的視角對(duì)高職院校內(nèi)部治理之章程建設(shè)問(wèn)題給予分析與回答?！陡呗氃盒Ｕ鲁讨贫ㄅc實(shí)施的調(diào)查分析》一文通過(guò)走訪調(diào)查浙江、上海、山東三個(gè)省（市）的部分高職院校，嘗試摸清當(dāng)前我國(guó)高職院校章程建設(shè)與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況及其存在的問(wèn)題并給出應(yīng)對(duì)之策?！墩鲁探ㄔO(shè)：職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升之助推利器》一文從審視高職院校內(nèi)部治理能力及其存在的問(wèn)題著手，對(duì)高職院校章程建設(shè)進(jìn)行了反思與重構(gòu)，提出“章程創(chuàng)作、章程核準(zhǔn)、章程實(shí)施、章程監(jiān)督、章程修訂”五個(gè)緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)。《高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的文本剖析》一文直面高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的不足之處，并提出了預(yù)防其制度風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。

摘 要：章程建設(shè)是高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的必由之路，是推進(jìn)依法治校的必然要求，是高職院校科學(xué)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的必要保障。為了能夠摸清當(dāng)前我國(guó)高職院校章程建設(shè)與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況及其存在的問(wèn)題，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查及訪談，以浙江、上海、山東三個(gè)?。ㄊ校┑牟糠指呗氃盒檎{(diào)查樣本，從“對(duì)章程的認(rèn)知”“章程制定現(xiàn)狀”“章程實(shí)施現(xiàn)狀”三個(gè)維度對(duì)我國(guó)高職院校章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行了深入調(diào)查，并基于調(diào)研結(jié)果提出了深化高職院校章程建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：高職院校；章程建設(shè)；章程制定；章程實(shí)施；依法治校

作者簡(jiǎn)介：柯婧秋，女，碩士研究生，主要研究方向?yàn)楦叩嚷殬I(yè)教育、比較職業(yè)教育；王亞南，男，博士研究生，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育課程與教學(xué)論、比較職業(yè)教育。

中圖分類號(hào)：G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7747（2018）04-0001-06

隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和依法治國(guó)方略的確立，依法治校逐漸受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。在高等職業(yè)教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)管理體制機(jī)制由“人治管理”走向“法治治理”，打造高效的、現(xiàn)代化的治理能力和治理體系是“職業(yè)教育面向2030，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化”的關(guān)鍵舉措之一?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確指出：“職業(yè)院校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)教育特色的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力?！盵1]《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》也將學(xué)校章程建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)，以章程建設(shè)為契機(jī)，不斷完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，完善管理制度標(biāo)準(zhǔn)，從而形成規(guī)范、科學(xué)的內(nèi)部管理制度體系。[2]章程作為學(xué)校精神的集中體現(xiàn)和學(xué)校行為的總規(guī)范，既是學(xué)校管理制度的“最高憲法”，也是舉辦者對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)和手段，更是學(xué)校自主辦學(xué)、依法治校的法律基礎(chǔ)和重要保證。對(duì)高職院校規(guī)范和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，改革和完善管理體制，扭轉(zhuǎn)學(xué)校內(nèi)部管理行政化傾向，有效發(fā)揮高職院校功能，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。

章程建設(shè)是高職院校推進(jìn)依法治校的必然要求，是實(shí)現(xiàn)治理改革的必由之路，是科學(xué)發(fā)展的必要保障。但由于諸多原因，大多數(shù)高職院校普遍忽視章程的地位和作用，并且當(dāng)前以高職院校章程為研究課題、從實(shí)證視角探析高職院校章程建設(shè)的研究還較為缺乏。在我國(guó)推進(jìn)章程建設(shè)的過(guò)程中，高職院校到底表現(xiàn)如何？高職院校在章程的制定與實(shí)施中取得哪些進(jìn)展？存在哪些問(wèn)題？為了能夠有效回答上述問(wèn)題，本文采取問(wèn)卷調(diào)查法和訪談法，以浙江、上海、山東三省（市）部分高職院校為調(diào)研對(duì)象，基于調(diào)研結(jié)果客觀呈現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前高職院校章程建設(shè)的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步深入推進(jìn)高職院校章程建設(shè)、依法治校提供對(duì)策建議。

一、高職院校章程制定與實(shí)施的調(diào)研設(shè)計(jì)

（一）調(diào)研對(duì)象

本研究采取隨機(jī)抽樣的方法，在浙江、上海、山東三?。ㄊ校┎糠致殬I(yè)院校發(fā)放問(wèn)卷200份，經(jīng)篩查，最終獲取有效問(wèn)卷179份，有效回收率為89.5%。問(wèn)卷調(diào)研對(duì)象中，普通教師113人，院系領(lǐng)導(dǎo)13人，行政人員52人，其它1人，分別占被調(diào)查者人數(shù)的63.13%、7.26%、29.05%和0.56%；教學(xué)部門人員125人，科研部門9人，學(xué)生管理部門3人，教務(wù)部門23人，人事管理部門4人，學(xué)校黨政部門10人，其它5人，分別占被調(diào)查者人數(shù)的69.83%、5.03%、1.68%、12.58%、2.23%、5.59%和2.79%。為進(jìn)一步深入細(xì)致地了解高職院校章程制定與實(shí)施的情況，選擇6名不同院校參與章程制定與實(shí)施的人員進(jìn)行訪談，訪談對(duì)象所在的部門包括院辦公室、科研處、教務(wù)處和高職教育研究所。

（二）調(diào)研工具

本研究在搜集政策文本、文獻(xiàn)資料、征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，遵循問(wèn)卷設(shè)計(jì)的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)化要求，自編《高職院校章程制定與實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查問(wèn)卷》和《高職院校章程制定與實(shí)施現(xiàn)狀訪談提綱》，分別從對(duì)章程的認(rèn)知、章程制定現(xiàn)狀、章程實(shí)施現(xiàn)狀三個(gè)具體維度對(duì)高職院校章程制定與實(shí)施的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查。

（三）分析方法

通過(guò)對(duì)回收后問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析（采用SPSS23.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，主要采用描述性統(tǒng)計(jì)方法）以及對(duì)訪談資料的整理分析，并結(jié)合問(wèn)卷與訪談提綱對(duì)調(diào)查內(nèi)容的結(jié)構(gòu)進(jìn)行維度劃分，以期客觀呈現(xiàn)調(diào)研結(jié)果。

二、高職院校章程制定與實(shí)施的現(xiàn)狀和問(wèn)題

盡管我國(guó)推進(jìn)高等職業(yè)院校章程建設(shè)已經(jīng)取得了較為長(zhǎng)足的進(jìn)步，但通過(guò)對(duì)浙江、上海、山東三?。ㄊ校┎糠指呗氃盒５膯?wèn)卷調(diào)查和訪談結(jié)果分析，目前我國(guó)高職院校章程建設(shè)中還存在教職員工自覺(jué)意識(shí)匱乏、章程內(nèi)容與學(xué)校制度銜接不暢、章程制定主體缺失、章程執(zhí)行監(jiān)督不力等亟待解決的問(wèn)題。

（一）對(duì)章程建設(shè)的戰(zhàn)略價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位，缺乏必要的內(nèi)驅(qū)力

教職員工對(duì)章程建設(shè)的功能、作用、法律地位和必要性有正確、清晰的認(rèn)知觀念，是高職院校依法治校、依章治校開展的有效前提，唯有在校教職員工能夠真正理解和認(rèn)識(shí)到章程制定對(duì)維護(hù)自身合法權(quán)益的重要意義，有自覺(jué)意識(shí)和內(nèi)在需要，才可能在章程制定與實(shí)施過(guò)程中積極投入。調(diào)研結(jié)果顯示，在所有179名被調(diào)查的教職員工中，有65.92%的被調(diào)查教職員工認(rèn)為，職業(yè)院校章程的法律地位非常重要；有67.6%的被調(diào)查教職員工認(rèn)為，制定章程對(duì)學(xué)校發(fā)展而言非常重要；但僅有16.76%的教職員工認(rèn)為，自己非常了解高職院校章程建設(shè)的具體過(guò)程。在問(wèn)及是否清楚章程審批、評(píng)估的過(guò)程時(shí)，2/5的教職工都表示“不清楚”。基于調(diào)研數(shù)據(jù)分析，我國(guó)高職院校教師主體對(duì)章程建設(shè)缺乏清晰明確的認(rèn)知，缺乏自覺(jué)意識(shí)和實(shí)在的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

制定章程是學(xué)校設(shè)立的必要條件。《中華人民共和國(guó)教育法》明確規(guī)定：“設(shè)立學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)，必須具備的首要基本條件就是要有組織機(jī)構(gòu)和章程。”《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》也同樣規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校的設(shè)立必須有組織機(jī)構(gòu)和章程?！彪m然大多數(shù)被調(diào)查者意識(shí)到了章程的法律地位和重要性，但仍停留在粗淺的表面階段，并沒(méi)有主動(dòng)、積極參與到學(xué)校章程建設(shè)中。究其原因，主要在于遺留的歷史因素，即體現(xiàn)著政府集權(quán)管理色彩的行政管理體制依然存在。政府當(dāng)前仍然主要采取行政模式進(jìn)行資源的分配，用行政化手段來(lái)處理與職業(yè)院校之間的關(guān)系。職業(yè)院校的人財(cái)物資源都掌控在政府手中，高職院校缺乏獨(dú)立性和自治傳統(tǒng)，在這種運(yùn)行機(jī)制下，高職院校的運(yùn)行只和政府密切相關(guān)，有沒(méi)有章程、章程內(nèi)容全面與否并不會(huì)對(duì)高職院校的運(yùn)行產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響，對(duì)教職工也不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的意義。由此一來(lái)，無(wú)論是管理者還是職工師生對(duì)制定高職院校章程的自發(fā)要求都并不強(qiáng)烈，缺少自覺(jué)意識(shí)，高職院校章程制定的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力并不十分強(qiáng)烈。

（二）章程內(nèi)容與學(xué)校制度缺乏有效銜接，未發(fā)揮應(yīng)有實(shí)效

高職院校章程是高職院校制度變革的結(jié)果，是現(xiàn)代高職院校制度的重要載體。[3]《中華人民共和國(guó)高等教育法》第二十八條明確規(guī)定：“高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校名稱、校址；辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規(guī)模；學(xué)科門類的設(shè)置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；章程修改程序?！盵4]這些內(nèi)容正是高職院校制度的核心內(nèi)容，高職院校的制度是學(xué)校章程的具體化，不能與學(xué)校章程相抵觸。高職院校的章程內(nèi)容應(yīng)以現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合高中等職業(yè)教育的規(guī)律，結(jié)合院校自身辦學(xué)特色、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定。調(diào)研結(jié)果顯示，50.28%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)校章程大部分能體現(xiàn)學(xué)校的歷史文化；僅有30.73%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)校章程非常充分地體現(xiàn)了學(xué)校的歷史文化；有35.75%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)校制定的章程非常能體現(xiàn)學(xué)校的特色，仍有3.35%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)校章程基本沒(méi)有體現(xiàn)學(xué)校的自身特色。此外，通過(guò)深入訪談?wù){(diào)查得知，許多職業(yè)院校章程在制定后，都被“束之高閣”，即使學(xué)校教職工都意識(shí)到大學(xué)章程對(duì)于學(xué)校發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，但是章程制定之后，還是淪落成“無(wú)人問(wèn)津”的下場(chǎng)，章程并未發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。

究其原因，主要是在于院校章程內(nèi)容與學(xué)校制度銜接不暢，流于形式，“千校一章”的現(xiàn)象較為突出。章程制定的內(nèi)容都較為宏觀，而學(xué)校規(guī)章制度中缺乏配套實(shí)施的細(xì)則。一方面，高職院校章程在制定完成后并沒(méi)有對(duì)學(xué)校內(nèi)部與章程相違背的相關(guān)管理制度進(jìn)行清除和廢止；另一方面，學(xué)校也沒(méi)有進(jìn)一步就章程的某部分內(nèi)容出臺(tái)規(guī)范性的制度文件，章程僅僅是宏觀的、綱領(lǐng)性的文件。因此，學(xué)校規(guī)章制度與學(xué)校章程并沒(méi)實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”的效果，沒(méi)有起到相輔相成的相互作用。

（三）章程制定利益相關(guān)主體存在缺失，效力受到制約

章程作為一種規(guī)范性文件處于何種法律地位不僅要看其內(nèi)容，更需要看其參與制定的主體，這關(guān)乎到章程的法律地位和法律效力的發(fā)揮。調(diào)研結(jié)果顯示，56.42%的被調(diào)查者所在的學(xué)校在制定章程時(shí)建立了專門的章程制定機(jī)構(gòu)，65.92%的被調(diào)查者所在的學(xué)校有成立專門的章程起草小組或委員會(huì)。但經(jīng)過(guò)深入訪談得知，當(dāng)前高職院校的章程制定主要是經(jīng)過(guò)如下過(guò)程：前期調(diào)研——相關(guān)資料收集、整理、分析——確定章程主要章節(jié)和內(nèi)容——章程起草小組起草章程征求意見(jiàn)稿——請(qǐng)主要領(lǐng)導(dǎo)審核——根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)審核意見(jiàn)進(jìn)行修訂（反復(fù)）——發(fā)到各相關(guān)職能部門、系部征求意見(jiàn)，并根據(jù)反饋意見(jiàn)進(jìn)行修訂——提交院黨委會(huì)討論、修訂——提交教代會(huì)討論、審議——根據(jù)教代會(huì)意見(jiàn)再次修訂——提交黨委會(huì)審議——提交主管部門審核、通過(guò)——報(bào)教育廳核準(zhǔn)。有的受訪者表示：“章程制定的過(guò)程中很少征求學(xué)生和企業(yè)的意見(jiàn)，主要是學(xué)校教師內(nèi)部的參與”。由此可見(jiàn)，當(dāng)前高職院校章程制定過(guò)程中，學(xué)校仍是章程制定的主體，政府作為舉辦方主要負(fù)責(zé)審議通過(guò)，企業(yè)、學(xué)生也很少參與其中，制定主體的缺失使得章程效力受到制約。

章程是高職院校的根本“憲法”，上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理規(guī)章制度，是具有一定法律效力的治?？偩V。其主要功能在于確立起政府、社會(huì)、高職院校以及其他利益相關(guān)者在高職院校辦學(xué)實(shí)踐中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、高職院校的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制。[3]因此，根據(jù)章程的功能定位，章程的制定至少應(yīng)該處理好兩個(gè)方面的關(guān)系：其一，要處理好高職院校內(nèi)部的各種關(guān)系；其二，要處理好高職院校與政府以及各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，即外部關(guān)系。因此，章程制定的主體必然要包括政府、學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)與師生等主要角色。對(duì)于內(nèi)部關(guān)系，各個(gè)高職院校通常可以通過(guò)各種校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行明確，然而外部關(guān)系的確立卻并沒(méi)有現(xiàn)成的法律依據(jù)，再加上制定主體的缺失，高職院校很難理清與政府、行業(yè)、企業(yè)以及其他社會(huì)組織之間的相互關(guān)系和責(zé)權(quán)關(guān)系。

（四）章程執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步完善

章程建設(shè)的目的絕不在于創(chuàng)造一幅學(xué)校治理的美好藍(lán)圖，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在于落實(shí)、實(shí)施。章程建設(shè)也不應(yīng)該僅僅著力于章程的文本，本末倒置，而更應(yīng)關(guān)注章程的實(shí)效性，最大限度發(fā)揮它的應(yīng)有效益。調(diào)研結(jié)果顯示，64.25%的被調(diào)查者所在的學(xué)校章程出臺(tái)后，學(xué)校有積極宣傳章程的地位和內(nèi)容，但仍有44.69%的被調(diào)查者不清楚當(dāng)前學(xué)校的制度文件是否存在和章程相抵觸的地方；40.22%的被調(diào)查不知道學(xué)校章程是否經(jīng)過(guò)教育行政部門的審批；53.07%的被調(diào)查者不知道上級(jí)是否會(huì)對(duì)學(xué)校的章程執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估檢查。在被問(wèn)及章程實(shí)施效果時(shí)，42.46%的被調(diào)查者認(rèn)為，章程實(shí)施比較理想；34.08%的被調(diào)查者認(rèn)為，一般理想；僅有15.64%的被調(diào)查者表示非常理想；另外，僅有46.93%，還不到一半的被調(diào)查者很明確地說(shuō)明存在專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)章程制定的監(jiān)督、解釋、受理，以及對(duì)違反章程的舉報(bào)，還有36.31%的被調(diào)查者根本不清楚。由此可見(jiàn)，章程的落實(shí)與執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制急需建立、完善。

章程的制定關(guān)系到高職院校自主辦學(xué)的權(quán)力，關(guān)系到教職員工、企業(yè)、學(xué)生的權(quán)益保護(hù)等方面，因此，章程制定完并獲得批準(zhǔn)通過(guò)后，如何保障章程能夠順利執(zhí)行實(shí)施就顯得尤為重要。監(jiān)督是對(duì)權(quán)力濫用進(jìn)行制約的基本手段，但當(dāng)前針對(duì)職業(yè)院校章程執(zhí)行情況并沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，章程的落實(shí)與執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制急需建立、完善。

三、進(jìn)一步推進(jìn)高職院校章程建設(shè)的對(duì)策

章程建設(shè)是高職院校推進(jìn)依法治校的必然要求，是實(shí)現(xiàn)治理改革的必由之路，是科學(xué)發(fā)展的必要保障。從實(shí)際調(diào)研來(lái)看，我國(guó)高職院校章程建設(shè)仍需采取措施進(jìn)一步深化推進(jìn)。針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，具體提出以下四條對(duì)策建議。

（一）提高對(duì)章程建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，明確學(xué)校章程建設(shè)的目的與權(quán)責(zé)

職業(yè)院校章程發(fā)揮其價(jià)值和效益的第一步便是要提高其認(rèn)知度，只有章程制定的價(jià)值、目標(biāo)和原則被學(xué)校教職工認(rèn)可接受，章程內(nèi)容被師生所熟知，才可能進(jìn)一步發(fā)揮章程在依法治校中的作用。但通過(guò)對(duì)章程制定與實(shí)施現(xiàn)狀的調(diào)研可知，很多教職員工并不清楚章程制定的流程、內(nèi)容與執(zhí)行情況，表明當(dāng)前高職院校教職員工對(duì)章程的認(rèn)知度普遍較低。因此，章程的制定過(guò)程應(yīng)加大對(duì)章程法律地位、制定的目標(biāo)的宣傳。對(duì)于章程在依法治校中的價(jià)值導(dǎo)向可以借助教師進(jìn)行課上宣講，并進(jìn)行相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)教育，也可以通過(guò)校內(nèi)講座的方式，定期進(jìn)行章程文本以及法治精神的解讀，提高高職院校師生對(duì)章程建設(shè)的認(rèn)知。

在章程制定完成后，同樣要注重宣傳作用，明確學(xué)校章程的權(quán)威性，不能使學(xué)校章程變成一紙文件而被束之高閣。章程制定后首先應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)章程的執(zhí)行意識(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)《章程》，在各項(xiàng)工作中樹立《章程》意識(shí)，依照學(xué)校《章程》科學(xué)民主決策、民主管理。依法治校的理念是依法治校與章程實(shí)施過(guò)程中不可或缺的，高職院校章程的執(zhí)行在一定程度上也直接影響著章程在依法治校中價(jià)值意義，作為執(zhí)法者首先在權(quán)力的形式上必須做到執(zhí)法必嚴(yán)，各類活動(dòng)的進(jìn)行必須依照章程和規(guī)章辦事，權(quán)力不能凌駕于章程之上。因此，應(yīng)加大宣傳力度，增強(qiáng)高職院校管理者的法治思維，有效落實(shí)和保障依法治校。其次則要在全校層面開展章程的學(xué)習(xí)教育，黨委會(huì)應(yīng)專門針對(duì)依法治校和《章程》進(jìn)行學(xué)習(xí)，組織依法治校的專題學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)報(bào)告，并結(jié)合開展《章程》教育活動(dòng)，把學(xué)?！墩鲁獭芳{入到新生教育和教師入職培訓(xùn)的重要內(nèi)容。促進(jìn)師生樹立《章程》意識(shí)和民主意識(shí)，增強(qiáng)教師和學(xué)生的民主參與、民主監(jiān)督權(quán)力。

（二）完善學(xué)校規(guī)章制度，與學(xué)校章程協(xié)調(diào)統(tǒng)一

梳理并確立高職院校機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制是章程建設(shè)的主要功能之一，是實(shí)現(xiàn)由人治管理走向法治管理，提高學(xué)校自主權(quán)，依法治校的重要途徑。學(xué)校章程不是一個(gè)孤立的制度文件，它應(yīng)是大學(xué)制度的靈魂和依據(jù)，學(xué)?，F(xiàn)有制度應(yīng)根據(jù)學(xué)校章程進(jìn)行全面修訂和完善，以體現(xiàn)學(xué)校章程的價(jià)值追求和實(shí)質(zhì)精神。[5]因此，高職院校應(yīng)以章程建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建現(xiàn)代高職院校規(guī)章制度，使高職院校的章程制定與實(shí)施同學(xué)校規(guī)章制度協(xié)同運(yùn)行，這是確保高職院校章程有效實(shí)施的關(guān)鍵舉措，是章程落實(shí)的制度保障。

為了能夠保證章程的梳理落地實(shí)施，高職院校首先應(yīng)該根據(jù)章程對(duì)校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行“存、廢、改、并、立、釋”，全面系統(tǒng)梳理學(xué)校規(guī)章制度，這是章程在依法治校中的實(shí)施細(xì)則，也是依法治校最直接的體現(xiàn)。從國(guó)外章程的實(shí)施情況來(lái)看，在章程的有效實(shí)施背后都離不開校內(nèi)規(guī)章制度以及實(shí)施細(xì)則。規(guī)范化、具體化的規(guī)章制度相比較為抽象的章程更具有操作性，是保障章程實(shí)施不可或缺的程序。其次，作為高職院校規(guī)章制度的“母法”，章程一旦通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)審批，就產(chǎn)生了一定的法律效力，學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)以及辦事流程都必須依照章程的規(guī)定要求，甚至重大事項(xiàng)的決策也不能違背章程制定的精神。學(xué)校內(nèi)部相關(guān)的規(guī)章制度必須與學(xué)校章程協(xié)調(diào)統(tǒng)一，發(fā)揮合力，依法治校。

（三）明確章程制定主體，重視章程建設(shè)主體的多元建構(gòu)

對(duì)章程制定主體的合理建構(gòu)是確保章程正確制定的基礎(chǔ)，也是章程合法性的重要基礎(chǔ)，更是章程是否能夠發(fā)揮其應(yīng)有作用的源泉。對(duì)高等職業(yè)院校來(lái)說(shuō)，參與主體復(fù)雜多樣，不僅包括政府、教育主管部門、學(xué)校以及師生、還包括行業(yè)、企業(yè)和勞動(dòng)部門等組織成員。章程的制定應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。因此，構(gòu)建多元化的章程制定主體，對(duì)于章程制定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)院校舉辦者積極參與到章程制定中來(lái)，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定：“章程起草組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專家，以及學(xué)校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)方面的代表、社會(huì)知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加?！盵6]其十分明確地規(guī)定了要將政府納入到章程制定的主體，只有這樣才能夠明確舉辦者和職業(yè)院校之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。其次，應(yīng)該動(dòng)員校內(nèi)成員的積極參與，章程是職業(yè)院校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我管理、自我約束的依據(jù)和保障，因此，章程的制定過(guò)程應(yīng)該充分考慮和尊重學(xué)校各個(gè)利益主體意見(jiàn)的表達(dá)權(quán)。最后，章程的制定還應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)公眾的參與。隨著職業(yè)院校與外界日益緊密的聯(lián)系，章程不應(yīng)該僅僅是自我治理的憲章，也應(yīng)成為與政府、行業(yè)企業(yè)溝通交流的合法中介，成為學(xué)校內(nèi)外制度的銜接者。因此，要注重章程建設(shè)主體的多元建構(gòu)，以照顧到各方利益。

（四）完善章程制定與修改程序，建立校內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

任何一項(xiàng)規(guī)則的制定和實(shí)施如果沒(méi)有嚴(yán)格科學(xué)的程序作為保障，都可能喪失其原有的合法與合理性。調(diào)研得知，當(dāng)前我國(guó)高職院校在章程制定與修改方面尚未形成嚴(yán)格、正當(dāng)?shù)某绦?，隨意性較強(qiáng)。章程作為學(xué)校的“憲法”，其制定應(yīng)該依據(jù)我國(guó)的《教育法》和《職業(yè)教育法》，但這些法律都未明確規(guī)定出章程的制定與修訂程序，因而并無(wú)成文法可以參考，導(dǎo)致當(dāng)前許多職業(yè)院校在章程制定與修改的程序上較為混亂，影響了章程的權(quán)威性。章程的制定修改程序應(yīng)體現(xiàn)出其民主性和可行性，應(yīng)該經(jīng)歷章程草案的提出，草案的審議、草案的通過(guò)和公布的過(guò)程。然而，在章程的起草過(guò)程中缺乏程序規(guī)范，參與章程起草的人員組成不科學(xué)，章程的公開度、透明度較低，這些現(xiàn)實(shí)存在的因素影響了章程的實(shí)施效果。因此，高職院校章程制定與修改程序應(yīng)逐步通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范、完善。

高職院校章程實(shí)施離不開有效的監(jiān)督機(jī)制，章程制定的一慣性與公正性需要監(jiān)督激勵(lì)來(lái)進(jìn)行匡正。從外部監(jiān)督來(lái)看，教育行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校章程的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，應(yīng)將學(xué)校章程實(shí)施情況作為政府監(jiān)督、管理學(xué)校的重要依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并要為學(xué)校章程實(shí)施提供必要的指導(dǎo)和服務(wù)，但為了能夠保證評(píng)估結(jié)果的公平、公正，政府應(yīng)該委托獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行章程的執(zhí)行情況。就校內(nèi)章程監(jiān)督機(jī)制而言，應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)章程的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，要建立申訴機(jī)制，保障各利益相關(guān)方的合法權(quán)益，可以嘗試設(shè)立“章程委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)對(duì)章程執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、解釋、受理對(duì)違反章程的舉報(bào)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)章程審查執(zhí)行情況的監(jiān)督、解釋、受理對(duì)違反章程的舉報(bào)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)違章審查的專業(yè)化，避免章程流于形式，而且應(yīng)明確其法律地位、組成人員以及監(jiān)督方式等。

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Investigation and Analysis on the Formulation and Implementation of Constitution in Higher Vocational Colleges

KE Jing-qiu，WANG Ya-nan

（Research Institute for Vocational and Adult Education，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：The constitution construction is crucial in perfecting the internal governance structure of higher vocational colleges， and it is essential to run schools by law. It is the necessary guarantee for the scientific development of vocational colleges to realize the modernization of vocational education. In order to find out the current situation and the problems of the construction and implementation of the constitution in higher vocational colleges in our country， taking the higher vocational colleges in Zhejiang， Shanghai and Shandong provinces as the sample， the thesis conducts an in-depth investigation from the three dimensions of "understanding of the Constitution"， "the status of the development of the Constitution" and "the status of the implementation of the Constitution"， and puts forward some suggestions on deepening the construction of constitution in higher vocational education based on the research results.

Key words：higher vocational schools； constitution construction； constitution formulation； constitution implementation； running schools by law

[責(zé)任編輯 秦 濤]