城市養老設施布局專項規劃編制的困惑

張敏剛

【摘要】隨著我國老齡化跑步前進，政府出臺了一些列的政策支持養老發展。在養老設施即場所方面，各地方紛紛編制養老設施布局專項規劃，用以指導養老發展，編制過程中涉及多個部門利益交織，在協調過程中出現各種編制困惑，同時各地發展機構早期考慮土地價值，選擇距離較遠地塊，為后來運營帶來困惑。醫養結合需要強化部門合作，出臺政策扶持，滿足老年人養老需求。作為養老設施布局專項規劃，具有一定的法定性和嚴肅性，在規劃的指導下，需要嚴格按照規劃進行統籌指導，強化規劃的嚴格性，避免遷就招商，弱化規劃，使得規劃效力降低。

【關鍵詞】養老布局;醫養結合;部門協調;規劃效力

1、養老設施布局規劃編制背景

1.1 中國老齡化嚴重

截止到2013年底，中國60歲及以上老年人口數量已達到2.02億，占全國總人口數量的14.9%，65歲及以上老年人口數量達到1.32億，占全國總人口數量的9.7%。[1]“十三五”期末，60歲及以上老年人口數量將超過2.5億。[2]由于人口老齡化超前于現代化，“未富先老”和“未備先老”的特征日益凸顯。

我國養老面臨更多的現實問題，如患病老人數量為世界之最、失能老人增長迅速和空巢老人數量驚人等問題。[3]

1.2重視養老事業的發展

隨著政府對養老的重視，一系列政策的出臺，很多養老意識超前，經濟具有一定實力的城市先后編制規范性的養老設施布局專項規劃，宏觀上指導養老設施的發展，例如《無錫養老服務設施布局規劃（2009-2020）》，《武漢市養老設施空間布局規劃（2012-2020）》，《上海市養老設施空間布局規劃（2013-2020）》《寧波市養老設施空間布局規劃（2012-2020）》。

2、城市養老設施布局專項規劃編制重點

2.1規模：對老年人口和養老床位進行預測

對城市老年人口進行預測，包括城區、鄉鎮老年人口預測。需要對自理老人、失能老人、半失能老人的數量進行統計和預測。結合老年人口的數量預測，結合國家、省、市相關指標要求預測養老床位，為下一步布置社區居家和機構進行數據支撐。

2.2目標：明確規劃目標，構建城市養老服務體系

結合城市經濟、環境、文化、醫療、人口等因素，提出規劃近中遠期的發展目標，構建城鄉一體，全面建成以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、信息為輔助的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。由“傳統補缺型”向“適度普惠型”轉型發展。

2.3布局：制定城區養老設施布局方案，引導鄉鎮養老設施發展

結合規劃目標、老年人口及床位預測，制定社區居家、機構在近、遠期的規劃布局方案。社區居家主要從原則和策略及規模上進行分級分類布置。機構從策略、規模以及空間落點上進行分級分類布置，構建城鄉統籌科學合理的養老設施布局方案。

2.4近期：制定近期養老設施發展方案

近期作為政府養老工作的重點，所以對社區居家和機構在近期上是養老設施布局專項規劃編制重點，社區居家和機構需要明確的位置、規模、數量、投資及示范點等。

2.5協調：與養老配套服務設施相協調

養老布局專項規劃重點是解決老有所養，及場所問題，但是老年人的醫療、教育、娛樂、購物、交通等也是非常重要的內容，所以在編制該規劃需要和相關部門及相關規劃進行緊密的銜接，構建養老的完整服務體系。

3、養老設施布局專項規劃的作用和意義

3.1梳理現狀、摸清家底

人口方面：對城市城區街道、鎮、村老年人口進行現狀梳理。社區居家和養老機構方面：對數量、建設情況、規模、床位、功能、運營等方面進行梳理。同時對醫療、教育、娛樂、購物等進行現狀統計，整合成詳實的資料，為政府部門摸清家底，全面了解現狀提供支持。

3.2規范文件、養老指導

老有所養是解決養老設施問題，包括社區居家和機構，這是養老的基礎也是核心，老人生活的場所要建設好。民政部門有養老政策，養老設施的數據，但缺少完整的規范性文件，因此編制養老設施布局專項規劃，為政府在養老設施及相關醫療、教育等構件完整養老體系，提供了基礎和指導。

3.3 近期方案、工作重點

以指導政府工作為重點，以近期養老設施建設為核心，包括社區居家場地、數量、覆蓋率、功能、相關需求銜接、運營情況等內容。機構上選址、規模、功能、運營、模式、資金投入等內容，明確政府近期工作，提高效率，節省時間，體現政府高效，關注民生。

3.4 經驗借鑒、實際需求

每個城市的政府對養老的理解不同，存在某些局限，所以編制單位在養老方面經驗較為豐富，了解國內發達城市養老經驗和模式，以及國外養老的模式，能從中吸取好的養老經驗和理念融入要規劃編制中，更好的指導城市養老發展。

4、養老設施布局專項規劃編制過程中的困惑

4.1多部門利益涉及，意識差異為編制規劃帶來困惑：

（1）相關規劃不足，增加協調不確定性和降低可操作性。

編者在編制過程中，部分城市編制過某一兩個專項規劃或者無規劃，編制該養老設施布局專項規劃缺少協調依據，編制單位只能和相關部門進行溝通對接，相關部門也只能從局部角度出發提出一些建議，如在編制江蘇某市養老設施布局規劃，和衛計委進行溝通，因缺少醫療專項規劃，相關負責人建議多增加護理院及在機構中設想增加醫療機構定點單位，但在位置選擇和二甲醫院轉型護理院確定上只能建議，缺少明確規定，這就為該養老專項規劃醫養結合內容添加了不確定性，和操作的困惑。

（2）部門之間的利益交織，民政部門力度較弱，編制規劃困惑較多

編者編制多個城市的養老設施布局專項規劃，有個共同的感受就是該規劃一般是民政局委托編制。編制過程中涉及到多個部門如發改委、規劃局、衛計委、消防局、國土局等部門。在政府部門中民政局的話語權或者力度較弱，該規劃需要和多個部門協調溝通時，由民政局出面進行協調，提供資料、溝通、開會等環節都非常困難，相關部門配合度不高，電話中溝通很多是敷衍了事，不深入提出意見和建議，為編制帶來困惑，后民政局只能通過市里主管領導統一協調，該規劃才能順利進行。

4.2機構與社區居家選址和功能的困惑

（1）較早機構多數選址較遠、配套齊全，入駐率較低，運營困惑

編者參與過南方和北方城市的養老設施布局專項規劃，編制過程中發現都存在共同的問題，現有機構在位置上多數距離人口密集的城區較遠，如江蘇某市城區人口100萬，2012年按照國家相關養老政策要求，建設市級醫養結合可容納600床的示范養老機構，距離城區20公里，至今只入駐100名老人，入住率較低。在訪談中了解到，該養老機構為四星級頤養院，里面配有醫護人員，醫養結合和醫保聯網，硬件配置相對高檔，設施齊全。但距離較遠，子女過來不方便，同時周邊缺乏配套，無人氣。類似這樣的機構很多，究其原因是城區及鄰近周邊土地價值高，有收益。政府辦的養老機構，無收益，要滿足政策的要求，只有去距離較遠，環境較好的地方設置養老機構，這樣土地便宜，同時又能滿足政策要求，還能有高的土地收益，一舉兩得，也就形成了今天的機構的現狀。

（2）社區養老服務中心有一定發展，功能缺失

社區居家按照國家級地方政策要求，發達地區的城市在數量及全覆蓋上基本滿足要求，北方城市也開始重視社區養老建設，但是存在共同的問題，即功能運營方面。功能上多數社區居家養老以自理老人為主，日間照料中心或者養老服務中心配置打牌、麻將、下棋、桌球等娛樂性內容豐富的功能。但是為失能和半失能老人的日托和全托功能考慮較少。里面的醫療設施缺乏，經濟發達城市專門出臺政策建議有條件日間照料中心或者養老服務中心臨近社區衛生服務中心建設，或者與醫院合作，定點在日間照料中心醫療檢測等。

4.3醫養結合的困惑

醫養結合是養老發展趨勢、機構中的醫養結合操作有一定難度

養老機構的醫養結合：編者對養老設施關于醫養結合進行了總結，一般有五種模式。第一種，是醫院為主開辦護理院或者醫院轉成護理院。第二種，是醫院內部設置養老病區或者養老床位。第三種，是在養老機構內設置醫療定點機構。第四種，緊鄰旁邊醫院建設養老機構。第五種，是養老機構和醫院簽訂協議，定期過來對老年人進行檢查。

這五種情況中第二種、第四種和第五種相對容易一些，有條件更能實現。第一種和第三種醫養結合有一定的難度。就第一種來說，以醫院為主開辦護理院，形式多樣，例如江蘇某市經濟發達的鎮的醫院院長響應市里養老政策要求，與政府簽訂了協議，在醫院3公里處籌錢建設了護理院，里面有自理、失能、半失能、失智老人，護理院運營較好。這樣的模式，主要是醫院院長調動醫療資源，政策支持，所以運營較好。另一個情況發展存在困惑，江蘇某市護理院是民營護理院，為廠房改造，只有110床。訪談中了解到，該護理院現狀經營較好，想擴建缺乏地方，同時因租用廠房，還有兩年到期，護理院很多設備不敢更換，影響護理院的發展。

第三種，是在養老機構內設置醫療定點機構。這種情況醫養結合困惑更大，一般在養老機構內設置醫療定點，醫院收益不大，醫生不愿意過來，一般年青醫生覺得學不到更多技術，缺乏平臺和資源，工資較低。有能力的醫生，醫院不會派遣過來，會安排醫院工作，救治病人。訪談中了解到醫院寧愿開設更多的藥房賣藥有效益，也不愿在養老機構中設置醫療定點。所以需要以政府為主導，民政部門和衛生部門合作，提高養老意識，從政策上給予更多的支持和引導。

4.4編制規劃與實際操作的矛盾

（1）近期為主，弱化遠期

編者在編制南北方不同區域城市的養老設施布局專項規劃中，有共同的感悟，編制該市的養老設施布局規劃的期限是2015至2025年。委托的民政部門非常關注近期至2020年的養老發展，做的工作都非常扎實，初步方案出來要和規劃局、衛計委、國土局等相關部門以及各城區、鎮及投資商詳細對接，但對接的內容都是近期養老的工作，卻對遠期卻非常弱化。私下溝通中了解到，近期的養老工作是考核的重要階段，遠期有可能調離工作或者退休，遠期已經不屬于自己的掌控和影響的時間，所以重視不夠。

（2）規劃編制確定的養老機構選址，在實際操作中，投資商從經濟利益出發，有自己的選址設想，政府為了能吸引投資，調整規劃，導致養老設施專項規劃的力度下降，指導性減弱。

隨著經濟發展，我國老年人口跑步前進，地方政府開始以“補缺型”向“普惠性”思路轉化，也出臺了一系列的養老設施意見， [5]從政策上看滿足的養老的需求，以政府為主導，體現了對養老的重視。但是政府財力有限，南方發達地區鼓勵民間力量合辦，如常熟市，在市里集中供養三無五保老人的市級養老院，各鄉鎮的敬老院鼓勵轉型，公辦民營、公主民營等的方式也取得了一定的成效，但是編制過程中，有投資商看到了常熟的環境優勢，對常熟進行了詳細的調研，規劃局和民政局拿出養老設施布局專項規劃，投資商不同意機構的規劃選址，堅持自己的選址，政府為了吸引投資商發展養老，調整了規劃。養老設施布局規劃編制過程中從市域發展角度進行了詳細的調研和論證，有一定的科學性與合理性，但隨著投資商的介入，規劃力度和法定性降低，所以存在著規劃與市場的矛盾與困惑。

5、養老設施布局專項規劃編制的建議

5.1 養老事業的發展需要普及養老意識，引起部門及市民重視。

養老是政府關注民生，但在經濟效益短期方面，相對較弱，因此養老發展地方各異。希望政府能提高養老意識，增加宣傳，在養老方面給予更多的關注和支持，為老年人提供尊嚴和快樂生活。

5.2多部門銜接，需要市里主管領導統一協調。

養老設施布局專項規劃涉及多個部門，如衛計委、規劃局、國土局、消防局等多個部門，基于以民政為委托方，在政府部門中力度較弱，協調各部門較為困難，建議以市里主管領導為主導，統一協調民政與相關部門，有利于規劃編制的高效、合理。

5.3養老機構選址不宜土地價值為標準，創造良好的養老環境。

機構養老為老年人提供集中、獨立的養老場所，機構養老應以政府為主導，社會力量參與，共同建設，避免政府獨立建設，運營，因力量有限，考慮土地價值，選擇距離較遠區域，造成入住率低，運營困難局面。

5.4醫養結合是發展趨勢、希望衛生、民政部門能多合作，出臺更多的政策予以支持。

醫養結合是未來發展趨勢，也是老人重點關注的因素，現行的民政和衛生部門獨立運營，合作不暢，造成醫養結合存在困境，建議政府多出臺政策支持，如居家養老服務中心盡量社區衛生服務中心設置，機構中設置醫療衛生定點、醫保聯網等，實現醫養全覆蓋，為老年人提供更加方便的醫、養、護服務和環境。

5.5編制的養老設施布局規劃應嚴格執行，可適當調整，保障嚴肅性和法定性。

養老設施布局專項規劃通過評審，就有一定的合理性和可操作性。建議政府盡量保證該規劃的嚴肅性和高效力，避免政府被投資商左右，嚴格按照規劃執行，指導養老事業的快速發展。

參考文獻：

[1]吳玉韻，黨俊武，劉芳，等.中國老齡產業發展報告（2014）[M].北京：社會科學文獻出版社，2014，235.

[2]張車偉，林寶，楊舸.“十三五”時期老齡化形式與對策[M].北京：社會科學文獻出版社，2016，022.

[3]黨俊武.老齡社會的革命——人類的風險與前景[M].北京：人民出版社，2014，37-43.

[4]《江蘇省政府關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》.江蘇省政府網.蘇政發〔2014〕39號.

[5]《遼寧省人民政府辦公廳關于印發加快養老服務業的實施意見》.遼寧省政府網.遼政發〔2014〕4號.