城市中心城區建設用地集約利用潛力評價問題探析

【摘要】城市中心城區建設用地集約利用潛力評價是建設用地評價考核體系的重要組成部分，是城市科學發展的重要支撐。基于此，本文對該項評價工作做了全面研究，從評價工作地域劃定、功能區劃分、評價指標體系制定和潛力分區等4個方面總結出了一些較為突出的問題，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應對措施和建議。

【關鍵詞】中心城區；集約利用；潛力評價；問題

【Abstract】It is an important part of the evaluation system of construction land and the important support for the development of urban science. Based on this， this paper makes a comprehensive study of the evaluation， from the evaluation work area delimitation， function division， evaluation index system of development and potential partition summarizes four aspects， such as some of the more prominent issues， through exploration and analysis， put forward the countermeasures and Suggestions on the existing problems.

【Key words】city center；intensive use；potential evaluation；problem

1、引言

中心城區是城市經濟、社會、文化發展的核心區，是城市發展的先鋒區[1]。節約集約用地既是中心城區解決土地供需矛盾的堅實基礎，也是其科學發展的重要前提。2014年6月，國土資源部在全國范圍內開展城市建設用地節約集約利用評價工作，評價范圍為80%的地級以上城市和60%的縣級市，山東省17個設區市和28個縣級市全部參評，是全國參評數量最多的省份。城市中心城區建設用地集約利用潛力評價作為城市建設用地節約集約利用評價工作的重要組成部分，是城市土地資源國情調查摸底的重要內容。通過3年多的評價工作，取得了一些成績，對促進全省土地資源節約集約利用具有重要的意義，同時，問題也是存在的。本文以該項評價工作為基礎，對其做了全面研究，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應對措施和建議。

2、存在問題及原因分析

城市建設用地節約集約利用評價工作起步較晚，相應的政策研究、工作思路仍處于探索階段，可參考借鑒對比的資料也較少，存在問題是在所難免的。通過全面總結，主要存在以下幾個問題。

2.1評價工作地域劃定

按照規定要求，中心城區建設用地集約利用潛力評價的對象為經法定程序批準的中心城區土地利用規劃確定的城鎮建設用地規模邊界內的所有現狀建設用地。評價對象在空間上的范圍稱為評價工作地域。

但是從全省來看，依據目前已經批準執行的各參評城市土地利用總體規劃（2006-2020年）數據庫成果和土地利用現狀數據庫成果來確定，絕大多數參評城市均存在這兩個較為突出的問題：一是評價工作地域面積遠遠小于城市實際的建成區面積，二是劃定的評價工作地域分布零散，不集中連片，與功能區這一概念有本質上的脫節，且造成數據收集難度較大[2]。因此，在一定程度上導致了評價成果不能真實反映一個城市中心城區建設用地節約集約用地水平，也不能真正為城市科學發展提供有針對性、有價值、有意義的對策和建議。

經過對大量數據的對比分析研究得出，二者的問題均與土地利用總體規劃成果有關，前者的主要原因是在土地利用總體規劃成果編制過程中，部分廣場用地、公園綠地規劃為林地，部分城鎮居住用地和工礦倉儲用地規劃為農村居民點用地，導致這部分用地未納入到城鎮用地中，造成了劃定的評價工作地域面積不能真實反映城市中心城區建設用地范圍[3]。后者的主要原因是在土地利用總體規劃成果編制的過程中，將城市道路用地全部規劃到限制建設區中，未在允許建設區中體現，造成路網切割工作地域，導致圖斑不集中連片。

2.2功能區劃分

根據評價工作需要，工作地域應分為居住、商業、工業、教育、行政辦公和其他等6類功能區，以功能區內部土地利用現狀主導用途確定功能區類型，分為現狀用途與城市規劃用途一致和不一致兩種情形。

從各參評城市功能區劃定結果來看[4]，部分參評城市現狀用途與城市規劃用途不一致的功能區數量占比較大，與實際情況不符，無疑加大了功能區劃定工作的困難。

經與各參評城市主要負責同志溝通得知，按照工作要求，必須依照目前批準執行的城市總體規劃來開展工作，由于新修編的城市總體規劃尚未完成沒有正式實施，但部分參評城市城市總體規劃成果時間較早，大多數為2005和2006年編制完成的，時效性較差，而且又缺乏控制性詳細規劃，從而導致了現狀用途與規劃用途不一致的情況普遍存在。

2.3評價指標體系制定

在教育功能區評價中，單位用地服務學生數指標中的單位用地，按要求是指樣本片區土地面積，這樣評價就會導致許多高校、甚至是老校區出現低度利用狀況。經分析，前者的主要原因主要是學校內不可建設用地面積較大，如校區內的歷史遺跡點、大面積水體、山體、文物保護區等，導致人均實際用地指標較小。

此外，通過此次評價工作的具體實施，發現評價指標體系過于復雜[5]，且指標涉及內容太多，部分指標（商業功能區的單位用地營業額、從業職工數等相關的人口和經濟指標等）獲取難度較大，影響評價工作的順利開展。

2.4土地利用狀況類型劃分

按照工作要求，對不同類型功能區土地利用集約度進行分值區段劃分，確定過度利用、集約利用、中度利用、低度利用四種類型的標準，要求判定為集約利用類型的，土地利用集約度不宜小于80分；判定為中度利用類型的，土地利用集約度不宜小于60分。這種類似“一刀切”的標準導致部分參評城市在類型劃分時很被動，達不到相關標準值也只能按標準最低值確定，無法真實反映當地用地狀況。

經分析，部分參評城市社會經濟發展和用地狀況確實不理想，大多數功能區的集約度分值較低，在采用總分頻率曲線圖法選擇頻率曲線波谷處作為分值區段的分界點時，拐點值達不到劃分標準要求。

3、措施和建議

為了提高城市中心城區建設用地集約利用評價工作科學性和可行性，能夠切實反映城市用地節約集約利用實際水平，提升成果應用價值，真正將成果研究轉化為實際生產力，指導城市科學發展，筆者提出一些措施和建議來解決上述問題。

3.1調整評價范圍，切實反映城市用地水平

為了能夠切實反映城市用地水平，建議不再考慮土地利用總體規劃中的城鎮規模邊界，直接將評價范圍界定為土地利用總體規劃中心城區范圍內的所有現狀建設用地，不再剔除不符合規劃的現狀建設用地，客觀評價出城區所有現狀建設用地的節約集約利用狀況，為下一步挖潛改造提供更準確的參考和依據。

3.2及時調整城市總體規劃，提升功能區劃分準確性

在功能區劃分的實際工作中，大多數參評城市采用了與評價時點相比現勢性較差的城鎮地籍調查和城市總體規劃數據庫成果，結合評價時點的遙感影像識讀與加大實地調查工作等方式，以確保功能區劃的科學、可靠與操作可行。但是絕大多數參評城市的城市總體規劃成果時間較早，遠遠不能反映城市發展進程。建議按照城市發展進程，及時調整城市總體規劃，使其能夠真正反映城市未來發展空間和布局，提升功能區劃分的準確性。

3.3優化評價指標體系，提高評價成果質量

在評價指標體系制定時，應重點分析評價對象特點，根據實際情況科學、合理確定評價指標體系。通過評價工作，建議將單位用地服務學生數指標調整為單位可建設用地服務學生數指標，使評價數據更加準確；同時建議在今后評價工作開展時，適度簡化評價指標體系，對于難以獲取數據或者不具合法數據的相關指標予以剔除，適當增加生態環境指標，使評價工作更具可操作性，評價指標體系更加全面，評價結果更加客觀。

3.4因地制宜，合理確定土地利用狀況類型劃分標準

由于全省各參評城市經濟社會發展狀況不同，其各類型功能區的評價指標標準不一，省會城市優于一般城市，沿海城市普遍優于內陸城市， 采用“一刀切”的方式劃分土地利用狀況類型不能切實反映參評城市各類型功能區的用地水平。建議允許各參評城市根據自身發展實際，合理確定土地利用狀況類型劃分標準，從而有的放矢，對功能區的挖潛改造提出更加具體、符合實際的措施和建議。

總結：

城市建設用地節約集約利用評價工作是繼開發區之后一項全新的工作，為了全面掌握城市建設用地節約集約利用狀況，促進土地節約集約利用，為城市節約集約用地評價考核制度、存量挖潛和低效用地再開發、建設用地供應管理及市場調控、規劃管控及土地計劃調控及用地政策研究和制定提供重要依據。本研究對該項評價工作做了全面研究，從評價工作地域劃定、功能區劃分、評價指標體系制定和潛力分區等4個方面總結出了一些較為突出的問題，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應對措施和建議。

參考文獻：

[1]肖周燕，王慶娟.我國特大城市的功能布局與人口疏解研究—以北京為例[J].人口學刊，2015，37（1）：5-14.

[2]寧方馨，王艷慧.大別山連片特困區相對資源承載力評價[J].地理與地理信息學，2016，32（4）：95-99.

[3]呂曉，黃賢金，鐘太洋等.土地利用規劃對建設用地擴張的管控效果分析—基于一致性與有效性的復合視角[J].自然資源學報，2015，30（2）：177-187.

[4]樊杰.中國主體功能區劃方案[J].地理學報，2015，70（2）：186-201.

[5]張勇，朱偉亞，劉炳良等.開發區土地利用評價指標體系演替及優化建議[J].山東農業大學學報（社會科學版），2016，18（4）：17-21.