對土地出讓前規劃評估的初步探討

費翔鷹　李春鋒　陳珊珊

【摘要】隨著城市化進程的不斷加速推進，原有控規對地塊的控制指標已跟不上快速發展進程，導致城市設計方案未能從公共角度出發，對公共綠地、開放空間和公共服務設施等要素考慮不足。文章以上海市奉賢區南橋新城18單元02-04地塊規劃評估為研究對象，通過對該出讓地塊所在街坊就各類公共要素的需求和綜合設置的方式作相應論證，并在評估結論中提出相應建議，為土地出讓前的規劃評估提供相關參考，并為下階段的項目開發建設提供了有效指導，亦對上層次規劃具有一定的參考作用。

【關鍵詞】規劃評估；土地出讓；控制性詳細規劃（控規）

1、引言

在我國城市規劃體系中，控制性詳細規劃（簡稱控規）始終處于核心地位，它對完善城市功能，優化城市環境，提升公共服務水平起重要作用，是指導城市規劃調控城市土地開發和各項建設活動的直接依據。

隨著城市化進程地不斷加速推進，建設發展與規劃之間的矛盾日漸突出，控規調整的申請訴求也大量涌現，原有控規對地塊的控制指標已跟不上快速發展進程，導致城市設計方案未能從公共角度出發，對公共綠地、開放空間和公共服務設施等要素考慮不足。本文首先對上海市控規實施概況和土地出讓前規劃評估工作的具體要求進行分析；其次，對實際案例開展土地出讓前規劃評估工作，并給出評估結論；最后，對上海市土地出讓前規劃評估工作提出建議。

2、上海市控規實施概況

2008年上海市基本實現中心城控規全覆蓋，基本能夠滿足快速發展的需要，避免無序建設。但是，在社會經濟快速發展的背景下，已批控規逐漸面臨調整和修編。由于控規調整有著十分嚴格、近乎苛刻的程序規定，需耗費大量的時間，如果根據每個地塊的具體方案對整體控規進行細化調整，那么對城市建設的進度有較大影響。規劃管理部門適時地推出關于土地出讓前規劃評估這一舉措，找出規劃實施短板并細化土地出讓條件，進一步彌補城市公共空間和公共服務設施的不足，使其成為社會治理的重要手段，促進城市有機更新。

3、土地出讓前規劃評估工作的具體要求

土地資源的緊約束已經成為上海城市發展的新常態，到2020年建設用地須控制在3185平方公里以下，明確要求建設用地規模必須只減不增。為保證今后出讓的每塊土地都能被科學、高效、合理利用，2016年上海市規土局以滬規土資詳[2016]580號下發《關于開展土地出讓前規劃實施評估工作的通知》，意在珍惜每塊土地開發與再利用，使其成為社會治理的重要手段，其內容主要有以下幾個方面：

3.1評估對象

評估對象為列入上海市年度土地出讓計劃中的住宅組團用地（Rr）、商業服務業用地（C2）、商務辦公用地（C8）（含上述三類用地的混合用地）。產業社區內研發總部類用地（C65）以及區縣政府認定的其他經營性用地參照執行。

3.2評估內容

按照《上海市控詳規劃技術準則》和《社區規劃導則》，重點評估公共環境、公共服務配套設施及其他三方面內容，如圖1所示為土地出讓前規劃評估內容。

3.3評估目的

為了提升城市品質，進一步優化城市功能，并提供更加完善的城市基礎設施和公共服務設施，改善城市環境、激發城市活力，提高城市的土地利用效率，特在土地出讓前開展該地塊所在地區的規劃評估，以促進城市經濟、社會、生態、文化的協調發展。

3.4評估原則

土地出讓前的規劃評估工作是建立在控規基礎上，針對以往控規的進一步深入細化補充。通過對出讓地塊所在街坊就各類公共要素的需求和綜合設置方式作相應論證，并在評估結論中提出相關建議，絕不是對原有控規的否定，而是針對各地塊各類指標的進一步完善與補充。 4、南橋新城18單元02-04地塊土地出讓前規劃評估案例

南橋新城18單元02-04地塊是在上海市土地出讓前規劃評估工作正式出臺后，奉賢區第一批進行規劃評估的項目，其對今后規劃評估工作的順利開展具有重要意義。

4.1研究范圍

依據整體系統的規劃評估工作原則，本次規劃評估的研究范圍為奉賢區南橋新城18單元，如圖2所示為南橋新城18單元土地使用規劃圖，其位于南橋新城西北方向，屬于上海市工業綜合開發區，總用地面積約為367.9公頃。該單元的功能定位為環境優美、交通便捷、配套完善、產業發達、人們安居的兼顧居住配套服務和工業生產功能的重要組成部分。

4.2評估對象

本文涉及的出讓地塊為南橋新城18單元02-04地塊，如圖3所示，其位于奉賢區南橫涇以西、陳灣路以北、滬杭公路以東、大葉公路以南。

4.3評估內容

規劃評估的主要內容包括該地塊所在街坊及單元的城市功能、公共服務設施配套情況、生態環境、慢行系統、公共開放空間、城市基礎設施和城市安全等內容。

4.4評估結論

4.4.1公共服務設施配套、公共環境

（1）控規要求

根據《上海市奉賢區南橋新城FXCO-0018單元控制性詳細規劃01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部調整》要求，在地塊內需設置一處面積為400平方米的開放空間。

（2）附加圖則要求

①02-04地塊毗鄰軌道交通5號線延伸段肖塘站，考慮到未來的發展前景，建議沿滬杭公路界面設置一定比例的沿街社區商業配套，從而保證沿街界面的完整性和連續性。

②南橫涇濱水岸線需結合02-04、02-10地塊開發，注重南橫涇兩側界面在高度和風貌上的處理，主要有以下幾個方面：

建筑高度。建議沿河兩側高度適當降低，以提升居民對濱河空間的融合性。

建筑退讓。建議地塊退防護綠帶寬度不小于10米，強調其活動空間的開放性，以保證濱河空間對綜合體建筑的視覺通透性。

建筑形態。濱水建筑應形態活潑，景觀通透，最大限度利用自然景觀資源。

③公共步行通道。沿南橫涇濱水步行通道寬度不小于2米，沿線散布座椅、景觀小品、觀景平臺等休憩設施，形成宜人的濱水商業步行環境。

（3）其他要求

根據《城市居住地區和居住區公共服務設施設置標準》、《關于開展土地出讓前規劃實施評估工作的通知》、《上海市奉賢區南橋新城FXCO-0018單元控制性詳細規劃01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部調整》及相關規定，02-04地塊需要增配以下內容，如表1所示。

02-04地塊用地面積約為42524平方米，且南北進深比較大，建議在地塊內設置一條寬度不小于6米、長度不小于120米的東西向公共通道，面積約為720平方米，建議公共通道結合開放空間設置，且24小時對外開放。

綜上所述，02-04地塊應配置公共服務配套設施建筑面積9631平方米，占地上總建筑面積的9.06%：公共環境占地面積約400平凡米，合計不小于地塊面積的0.94%。

4.4.2住宅套數及戶型比例

根據市規土局就郊區住宅用地的相關要求和已批控規，02-04地塊可建居住建筑面積約為106302.5平方米，該地塊的住宅總套數不少于1084套，其中中小型比例不低于60%。

4.4.3綠色建筑要求

建筑要求低碳、環保，項目建設須經專業部門審查認定達到《奉賢區綠色建筑項目建設管理辦法（試行）》二星標準，建成運營后由奉賢區建管委組織評審和認定。

4.4.4自持比例

受讓人應當按出讓年限自持建筑面積不低于15%的住宅物業（除按照相關規定及合同約定應當移交政府及政府有關部門的保障房等物業外），以上自持面積須用于租賃。

5、對上海市土地出讓前規劃評估工作的幾點建議

首先，土地出讓前的規劃評估不僅是針對該地塊所在地區的規劃評估，更應該是為該地區未來發展建設進行指導分析；其次，土地出讓前的規劃評估結果應該注重規劃的延續性，是對規劃實施短板的補充，避免對原有控規的否定；最后，土地出讓前的規劃評估是理性分析型的，但也是一種“公眾參與”型的規劃行為，在注重運用技術因素分析的同時，更應積極將公眾需求納入評估考量，探索更有效的決策。

結語：

本文通過對南橋新城18單元02-04地塊進行控規層面的規劃評估，針對出讓地塊的公共服務設施、公共環境等要素，形成了合理完善的評估報告，并在評估結論中提出相關建議，為土地出讓前的規劃評估提供相關參考，為下階段的項目開發建設提供了有效的指導，亦對上層次規劃具有一定的參考作用。在具體的土地出讓前的規劃評估項目實踐中有以下幾點值得注意：

①規劃評估編制方面。在具體的規劃評估報告中，規劃要素指標應該具體清晰，應能全面描述出讓地塊目前存在的短板，加以彌補修正。

②規劃評估實施方面。規劃評估的目的不在于評估本身，更重要的是評估結論及所提出的建議，故規劃評估實施中應更加注重評估對策與建議的落實。

③規劃評估管理方面。規劃評估實施是動態的過程，這就要求規劃管理部門建立完善的規劃評估相關制度，使規劃評估成為一項制度化、常態化的行為。

總之，本文是基于案例實踐的一種規劃評估探索，在未來的工作中將繼續關注土地出讓前的規劃評估工作，積極探討如何構筑一套系統完善的規劃評估工作體系，從而增強規劃評估的時效性、科學性以及可實施性。