中國協商民主的重要制度安排

[摘要]新中國成立以來，中國人民政治協商會議中，始終活躍著一群穿著軍裝的政協委員——軍隊政協委員，發揮著獨特的作用。“軍隊政協委員”這一特殊的代表群體，已經成為中國協商民主的重要制度安排和一道靚麗風景。弄清軍隊政協委員的性質和地位、權力和權利、責任和義務，進一步提高軍隊政協委員的角色認同度和增強委員的代表性，不僅有助于正確認識中國協商民主制度的特點和優勢，同時也有助于為協商民主理論在國防和軍隊建設中的應用和發展提供更為廣闊的空間。

[關鍵詞]軍隊政協委員；委員代表性；協商民主；制度安排

[中圖分類號]D627 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）01—0068—05

[作者簡介]朱雪溶，國防大學政治學院政治學理論專業碩士研究生。

2017年10月，習近平在黨的十九大報告中強調“發揮社會主義協商民主重要作用”。[1]可見，協商民主在我國具有極其重要的地位。協商民主理念在中國的興起，極大提高了政協委員參加政治協商、開展民主監督以及參政議政的熱情，激發廣大委員更加積極地推動中國民主化建設。當然，這也對政協委員參政議政的能力提出了更高的要求。“發揮社會主義協商民主重要作用”，其中一個很重要的途徑就是要“增強人民政協界別的代表性，加強委員隊伍建設”。[1]軍隊政協委員是中國協商民主的重要制度安排和一道靚麗風景，研究軍隊政協委員，其實也就是為了通過協商民主，更好地實踐愛國統一戰線、群眾路線、民主集中制、多黨合作及基層民主，為軍隊政協委員在人民政協履職時，緩解和解決不同的矛盾指明了方向。

一、軍隊政協委員的概念與內涵

“廣義上說，武裝力量由中國人民解放軍、武裝警察部隊和民兵三部分組成”[2]。軍隊政協委員，即指具有軍籍并在各級中國人民政治協商會議中任職的軍人。在現行軍事體制下，主要包括中國人民解放軍（現役軍人和預備役部隊）和中國人民武裝警察部隊中擁有政協委員身份的軍人。所以本文中所指的軍隊政協委員，指編入體制化武裝力量并同時擁有人民政協委員身份的軍人。一般不包括退役軍人，但在分析軍隊政協委員時，可以涉及退役軍人身份的政協委員。筆者在搜集資料時發現，對軍隊人員在地方政協任職的這一群體并沒有約定俗成的稱謂。在中國人民解放軍原總政治部和中央軍委紀律檢查委員歷年下發的通知里，對這一類人員以“軍隊人員在政協任職”相稱；而2009年關于原總政成立全國政協軍隊委員聯絡員辦公室的通知里，統稱為“全國政協軍隊委員”；在《人民日報》《解放軍報》現存的大量有關有軍籍的政協委員報道中，統稱為“軍隊政協委員”。上述稱謂在其相應的語境和場景下都是合適的，但筆者鑒于《人民日報》《解放軍報》是我國的主流媒體，受眾較多，傳播范圍較廣，影響力較大，故將“軍隊人員在政協任職”這一群體稱為“軍隊政協委員”，可能更易被大眾所接受。

二、軍隊政協委員的性質與地位

縱觀黨領導人民建立民主國家的歷史，無論從革命根據地時期還是國家政權初建時期，黨始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，注重團結一切可以團結的力量，探索社會主義民主實現的新方式，帶領人民建設民主的社會主義國家。從抗日民主政權的“三三制”實踐，到建國初期的全國人民政治協商會議的成功探索，軍隊委員（代表）都在傳播社會主義民主思想、引導人民建立平等的社會主義國家中發揮了基礎性作用。每個時期的具體稱謂雖然不同，但人民政協中的軍人在武裝建立民主政權和維護政權穩定的過程中，都與其他民主黨派和愛國團體一起積極參與國家的民主政治建設，這與當時非洲、西亞等許多國家通過暴力革命直接建立軍人政權的建國模式截然不同。這不但直接體現了黨領導的人民軍隊全心全意為人民服務的宗旨，也顯示了社會主義民主政治的先進性和優越性。

人民民主專政的政權建立后，由于建國之初全國尚未完全解放，政權尚未完全穩定，人民軍隊在擔負著緊張的軍事任務的同時，仍然積極地投身于國家的民主建設，這一時期，軍隊政協委員在團結各民主黨派、推進政治協商，探索建立和完善政協制度等方面發揮了重要作用。軍隊政協委員在民主協商中與其他民主黨派一道，在澄清社會上各種非社會主義的思想、保證黨領導的社會主義民主政治建設在實踐中的推進和落實發揮了獨特的作用，但可惜的是，在“文化大革命”中遭受破壞而有所停滯。“文化大革命”結束后，軍隊政協委員在黨的領導下團結全國人民為恢復和建立新的民主制度、清除“文化大革命”錯誤思潮、推進國家經濟建設等仍然發揮了巨大的作用。軍隊政協委員開展政治協商、民主監督、參政議政，主要依靠制度安排、依靠黨的先進思想和共產黨員的人格魅力，沒有運用自身所掌握的武裝力量強制推行，體現了黨對軍隊絕對領導的原則和共產黨對民主的不懈追求，也體現了共產黨領導人民建設社會主義民主國家的高超政治智慧。

隨著國家經濟發展，人民生活水平不斷提升，民主政治制度不斷完善，社會發展也越來越公平，社會主要矛盾從“階級斗爭”逐漸轉向人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，發展到今天，社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“美好生活”只能靠人民對民主制度的高度認同才能實現，要取得全體人民的“最大公約數”，就必須將協商民主放在首位，因為只有通過協商民主才能取得一致意見，人民只有享有充分的民主才能感受到生活的美好，因此人民對協商民主寄予了更高的期望。這不但使政治協商的內容和方式出現了前所未有的新變化，同時也對軍隊政協委員的角色定位、作用發揮方式等提出了新要求。

從總體上看，軍隊政協委員在政協履職時，都能夠從團結和協商民主的大局出發，認真履職盡責，發揮了積極有效的作用，為中國協商民主的發展作出了很大的貢獻。

軍隊政協委員的性質與地位是人民的選擇，也是歷史發展的必然。人民軍隊是中國共產黨在武裝斗爭的過程中創建的。軍隊來自于人民，是人民的子弟兵；軍隊服務于人民，是人民利益的捍衛者。可以說，黨的一切活動都與軍隊具有不可分割的關系，我軍作為一支無產階級軍隊，完全置于中國共產黨的絕對領導之下。

自新中國成立以來，選舉民主和協商民主就相輔相成地貫穿于中國特色政治體系的整個過程。周恩來指出，協商議事就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議。新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論。[3]這也對政協委員履職提出了較高的要求，并指明協商民主在中國政治決策中的重要地位。

軍隊政協委員的性質和地位，可以從1949年周總理的《關于人民政協的幾個問題》中的表述來認識：“各解放區在解放戰爭中擔負了重大的任務。我們還承認解放軍的代表權，因為人民解放軍不單是軍事組織，又是政治組織，不僅是普通軍隊，而且是工作隊。他們消滅敵人，從事政治工作，做人民的勤務員。因此，他們所代表的不僅是軍隊，而且代表著他們出身的人民，首先是農民。這是來自人民屬于人民的隊伍。解放軍代表的參加也體現了‘以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導的重點。”[4]軍隊政協委員自產生起，基本上都集中在特別邀請人員這個界別，周總理對特邀界別是這樣表述的，“盡管如此還是不夠全面，所以又設了一個特邀單位……起義的將軍有的作為解放軍代表參加會議，如吳奇偉將軍、曾澤生將軍、張珍將軍，也有的參加到特邀單位中。海軍、空軍的代表也在特邀單位中。”[5]政協其他33個界別，每一個界別都代表了一個群體的權利，特邀界別則是容納了這33個界別以外需要團結的代表人士，彌補了涵蓋不全的問題，起到補充作用。

可見，軍隊政協委員是屬于“特邀代表”，但絕不是“特殊代表”，更不是“特權代表”，而是“人民代表”，軍隊政協委員的政治性質和政治地位是相同的。軍隊政協委員與普通政協委員一樣，分為“身份代表”和“功能代表”兩類。[6]“身份代表”是指各個方面帶頭的著名人物，有分量的人物，[7]表明了我黨對仁人志士的尊重，希望通過對一些代表性人物的榮譽性安排，起到安撫特定群體的作用，實現調動一切可以調動的力量。“功能代表”是指能夠聯系社會和表達意見的政協委員，他們能夠“密切聯系群眾，反映群眾的意見和提出建議”。[8]軍隊政協委員兼具“身份代表”和“功能代表”，軍隊政協委員軍人身份及其專業特點可以使軍隊與國家政治制度保持“代表性”聯接。

三、軍隊政協委員的權力和權利

“權力，是公民將自己的一部分權利通過法定的程序授予社會管理者而形成的，是由大家認可的特定機關、組織和個人行使的，用來管理社會、維持秩序、實現既定目標的強制力和支配力。”“權利就是由國家認可或確認，并加以保護的，人們享有的自由和利益。”[9]“組織作為人們根據自己的愿望來塑造世界的手段，具有影響他人的作用。參與組織的人可以說比那些沒有參與組織的人更有權力。”[10]軍隊作為武裝力量集團的一員，常被描述為是國家和社會保衛者的形象。但不容忽視，軍人同樣也是受到國家憲法和法律保護的公民，也同樣享有作為一名中華人民共和國公民所應該享有的基本政治權利和政治義務。軍人作為政治個體，其自由主要還是取決于國家和軍事的利益為前提的。這也是現役軍人作為“特殊的公民”的特殊性之所在。也就是說，軍人的政治權利要實現就必須要以國家權力作為依托。由于我國的民主性，我國的軍人是享有一定的政治權利的，除了參選人大代表行使人民當家作主權利之外，讓軍人參加政協進行政治協商、民主監督、參政議政，也是國家為軍人開辟的實現民主權利的一個重要的渠道。同時，我們必須認清軍人的政治權利是公民權利的重要組成部分，既受到我國法律保護，也受到法律的約束。軍隊政協委員代表軍隊參與政協，就成為政協組織中的一員，履行政協委員的職能，就享有法律賦予一名政協委員所擁有的一切參政議政的權利①和權力。

從政協方面來說，人民政協從成立之初，就始終保持同中國共產黨在思想上同心同德，在目標上同心同向，在行動上同心同力。從軍隊方面來說，軍人誓詞第一句話，就是服從中國共產黨的領導。軍事科學院院長任海泉委員說：“我們軍隊政協委員絕不能忘了軍人身份，在這個問題上必須標準更高、走在前列。”[11]可以說堅持黨對人民政協的領導，與堅持黨對軍隊的絕對領導，在根本政治要求上是一致的。因此，堅持黨的領導是軍隊政協委員行使一切權利的前提。作為一名軍隊政協委員就時刻都不能忘記自身的黨員身份，必須自覺將行使民主權利同黨性原則統一起來。

軍隊政協委員行使民主權利主要是通過履行政治協商、民主監督、參政議政基本職能的形式來體現出來。因此，政協委員行使民主權利的形式有：

參加政協全體委員會議、常務委員會會議、常委專題座談會、各專門委員會會議以及其他形式的協商座談會議，列席同級人民代表大會及其常委會的有關會議，通過小組討論、大會口頭發言或書面發言等對國家和地方的重大事務進行協商，對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評。參加政協組織的視察、參觀和調查，了解情況，就各項事業和群眾生活的重要問題進行研究，通過建議案、視察報告、調查報告、提案等形式，向國家機關和其他有關組織提出建議和批評。同時加強對建議案和重點提案的跟蹤督辦，提高其辦理質量。政協雖然不屬于國家權力機構，但是他卻擁有對黨和國家進行監督的權利。因此，軍隊政協委員也同樣擁有對違紀違法行為檢舉揭發，參與有關部門組織的調查和檢查并開展民主評議的權利。運用政協提案、政協信息等，向有關方面反映委員及其所聯系的各界群眾的意見和要求，對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評。通過合辦政協論壇、與《人民政協報》《解放軍報》等新聞媒體合作，開辟“委員之聲”等反映社情民意，表達委員參政議政的意見。

評價一位委員履職如何是通過他是否運用好所賦予的民主權利來進行檢驗的。“軍隊委員能不能正確行使民主權利、開展議政活動，能不能跳出一事一地的局限，想大思路、出大主意，能不能針對國防和軍隊改革，提出真知灼見，形成一批有益于推進改革發展的重要成果，是對代表委員履職能力和民主素養的現實考驗。”[12]習近平總書記對政協委員履職盡責提出明確的要求：“建言建在需要時、議政議到點子上、監督監在關鍵處。”[13]這可以說是對軍隊政協委員運用權利提出更高的要求。

在賦予軍隊政協委員履職權利的同時，國家和軍隊還給予他們一定的權益，提高軍隊政協委員的工資待遇。如：1994年由原總政下發的《關于執行軍隊干部工資制度中有關問題的處理意見》提及，在人大、政協等機構任職的軍隊干部達到或超過本級職務服現役最高年齡，翌年1月可增加軍銜（級別）工資；2001年由原總參、總政、總后聯合下發的《關于軍官、文職干部和士官獎勵工資制度實施辦法的通知》，規定在人大、政協等機構擔任職務的軍隊干部經考核評定為“稱職”以上的享受獎勵工資。2009年1月，原總政干部部關于規范軍師職干部退休辦法的通知中，也明確規定，達到服現役最高年齡，但在地方人大、政協擔任職務的，退休時間從人大、政協換屆退出的下月算起。由此可見，軍隊對軍隊政協委員與人大代表在住房公積金、獎勵工資、退休辦法等方面都給予了相應的待遇。

四、軍隊政協委員的責任與義務

權利總是和義務緊密聯系在一起。有權力就有責任，有權利就有義務。軍隊政協委員在享有權利的同時，也必須履行相應的責任和義務。

《人民日報》微博評論呼吁：“在人民大會堂共商國是，這是榮譽，更是責任。如果只知道熱烈鼓掌、點頭稱是，人民民主如何體現？質詢政府，請動真格；會場討論，何懼觀點交鋒？代表委員當銘記：你沉默，就是人民失語；你認真，民主才能運轉起來。”[14]軍隊政協委員，作為我黨的忠實擁護者，在代表軍隊參加政協的那一刻，身上就挑起更重的擔子，為我國民主進程的推進具有義不容辭的責任。在履職盡責時，必須要使自己做到“知之愈詳，則議之愈確”。原空政文工團副團長韓紅作為第十一屆全國政協委員，在采訪中她說道：“參加全國政協會議，對我來說具有不同尋常的意義。因為，這是我首次以軍人的身份參加全國政協會議。在無比的激動和自豪之中，我更深深感到了肩上沉甸甸的責任感和莊嚴的使命感。”[15]政協委員不僅是政治榮譽，更是政治責任。

軍隊政協委員的身份和責任具有雙重性。軍隊政協委員大多是部隊各級指揮員、國防戰線上的專業人才，同時應參加地方人民政協組織，具有軍地兼融的“雙重角色”。一方面要對部隊建設負責，認真履行軍事指揮員或專業技術人員職能，集中精力抓好部隊戰備訓練以及本地區的武裝工作；另一方面又要積極參加政協會議和各項活動，為地方經濟發展與社會穩定獻計獻策。軍地工作的差異，要求軍隊政協委員必須擔負“雙重角色”的責任，具備“雙重角色”的素質。第十一屆全國政協委員總政歌劇團一級作曲家張千一曾說過：“作為一名政協委員，積極參政議政、建言獻策是自己神圣職責。”“同時，作為一名軍隊文藝界的政協委員，也要在本職工作崗位上繼續發揮作用。”[16]

委員的權力與責任，權利與義務是互相聯系、密不可分的。委員如果不享受應有的權利，就難以切實履行自己的義務；委員如果不履行自己應盡的義務，其享有的權利也就失去了存在的條件。軍隊政協委員的義務具有包括作為一名政協委員理應遵循的基本義務：政協委員有遵守和履行中國人民政治協商會議章程的義務；政協委員有遵守和履行上級政協會議決議的義務；政協委員有遵守和履行本會會議決議的義務。

同時，根據軍隊下發的相關通知，可以得知，作為一名軍人，軍隊政協委員務必無條件服從黨、國家和軍隊所要求紀律約束的責任：軍隊政協委員在政協任職，不僅要認真執行中國人民政治協商會議章程的相關規定，同時還必須帶頭遵守中央八項規定和軍委十項規定精神，正確對待和行使手中權力，嚴守政治紀律、組織紀律、人事紀律、財經紀律、保密紀律，嚴格按職責按權限按程序按要求辦事；堅決反對和抵制各種歪風邪氣，敢于同各種錯誤行為做斗爭。嚴禁請吃、請托、送禮等活動，嚴禁利用在政協任職之便謀取不正當利益。嚴禁利用調研、視察、培訓之便公款旅游；對參加政協活動涉及的重大情況、重要事項和敏感問題，必須按規定向組織請示報告，并在每年黨委民主生活會和述職述廉等時，如實報告在地方任職情況。

可見，軍隊政協委員的履職情況不僅要受到政協的監督，而且也受到軍隊的監督。而軍隊政協委員具有如實向政協和軍隊黨組織述職報告的義務，自覺維護軍隊在政協和人民群眾心中的形象。

中央軍委副主席范長龍在參加全國政協十二屆四次會議軍隊特邀組聯組討論時指出：“人民政協地位重要、作用重大。希望軍隊政協委員認清肩負的使命，深入貫徹習主席治國理政新理念新思想新戰略，自覺增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，始終與黨中央、中央軍委和習主席保持高度一致。要勇于擔當，忠實履職，重點圍繞國家和軍隊建設重大問題、部隊和官兵關心的實際問題，深入調查研究，提出更多有價值的意見建議。要帶頭宣傳改革、擁護改革、支持改革，做改革的促進派。要弘揚好傳統好作風，發揮好表率作用，帶頭凝聚正能量、傳播正能量，為實現中國夢強軍夢貢獻智慧力量。”[17]強國強軍擔大任，在進行參政議政時軍隊政協委員必須堅決貫徹習近平總書記各項決策指示，緊隨黨的步伐，時刻關心黨、國家和軍隊的中心工作，為實現中國夢強軍夢，為鞏固國防和軍隊建設添磚加瓦，這也是軍隊政協委員義不容辭的責任和義務。

一般來說，軍隊政協委員在人民政協中的作用，與軍隊在國防軍隊建設、社會政治發展、經濟文化發展、生態文明建設中的作用是相統一的。從政黨層面來看，人民軍隊作為黨的忠誠衛士，為推進多黨合作，營造肝膽相照、榮辱與共的共生局面負有義不容辭的責任；從國家層面來看，人民軍隊自誕生之初就為民族的獨立和解放、促進各民族團結發展的共生格局作出了不可磨滅的貢獻；從社會層面來看，軍隊作為特殊的利益群體，為營造人與人和諧相處的良好局面，推進國防軍隊建設與經濟社會協調發展發揮著重要的作用。那么，如何保證官兵們廣泛持續深入參與日常政治生活的權利，為他們暢通參與民主的渠道，以滿足官兵們日益增強的參與訴求已成為軍隊戰斗力浩浩不竭的力量源泉，其重要性不言而喻。

黨的十九大報告中提出，“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐。”[18]從目前來看，軍隊政協委員制度依然還不完善，還存在著產生機制尚不完善、審批程序較多、管理考評仍較寬松等問題，須引起地方政協和軍隊相關部門的重視，應制訂出臺相應的措施加以完善，以適應新形勢的需要。

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[15][16]卞振.春天，我們再一次整裝出發[N].解放軍報，2010-3-5（11）.

[17][18]中共中央全國政協等領導同志分別參加全國政協十二屆四次會議界別聯組小組討論[N]. 人民政協報，2016-3-9（05）.

責任編輯：張洋