對“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視

[摘要]“政治—行政二分法”是公共行政研究的經典原則，但是現實中過分強調政治與行政的分離實際上是對威爾遜原初思想的誤讀。在威爾遜看來，政治與行政之間雖然具有不同之處，但是威爾遜在定義公共行政中并沒有將行政脫離于政治。“政治—行政二分法”所強調的政治與行政分離的內涵形成于市政研究運動，正是這一運動使得這一原則被錯用。本文以這一事件為分析起點，對政治與行政二分原則被誤讀提出批判性審視，從而闡明其真實的意義以及在實踐中如何批判地使用等一系列問題。

[關鍵詞]公共行政；二分原則；批判；市政研究運動

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）01—0059—06

[作者簡介]王魯，男，南京大學政府管理學院碩士研究生，南京大學中美文化研究中心證書班研究生，研究方向：公共管理基礎理論、比較政治經濟。

公共行政的發展史是一個不斷批判的歷史——公共行政總是圍繞工具理性與價值理性、實證主義和價值主義、手段與目的之間展開激烈的爭論。隨著社會的發展進入后現代主義，公共行政仍然沒有達成共識，甚至變得更加多元。“……公共行政的理論家似乎對他們的工作爭論不休，因而看來很難在這個領域中建立一種接近范式之類的東西……”[1]甚至有學者在20世紀90年代提出“認同危機”。但是實際上正是這種不確定性以及批判所引致的公共行政中的張力，使得它作為一門學科蓬勃發展起來。作為公共行政發展貫穿始終的一條基本原則——“政治—行政二分法”從產生之初就不斷遭到批判和質疑，但是公共行政發展到后現代，它仍然是一條經久不衰、被大學課堂作為經典范式進行討論的話題，本文的研究對象就是這一原則。

一、提出問題：如何批判地認識“政治—行政二分法”

“政治—行政二分法”是公共行政理論得以體系化和發展為一門學科的基石。這一理論的思想在由《行政學研究》提出后，之后成為公共行政基本原則，同時公共行政學界的許多學者將《行政學研究》看作公共行政誕生的標志。威爾遜提出這一原則的最初思想后，古德諾進一步將其論證，形成了完備的理論框架。可以說，“政治—行政二分法”從此一直占據了公共行政學的主流位置，雖然在它之后有許多理論產生，但是并沒有出現可以替代它的理論。

“政治—行政二分法”成為公共行政學界研究政府管理的“常識”，人們認為這一原則就是指行政從政治中脫離出來，充當執行的角色，政府行政不應該參與政治過程。二分原則（以下將“政治—行政二分法”簡稱為“二分原則”）在后來的公共行政發展中一直被用于這種范式的解讀，盡管屢遭批判，但現今許多學者的理解仍然沒有走出這一困局，這一切后果都是由于學術界對于二分原則的誤讀以及缺乏批判性認識所致。那么，二分原則在威爾遜和古德諾那里的原意是什么？他們創立這一原則的初始意圖是什么？這一理論后來如何被誤讀以及被批判？我們在學習公共行政時如何批判地認識這一原則？這將是本文回答的問題。

二、批判誤讀：二分法的提出與內涵澄清

政治與行政的概念誕生于西方，并且非常古老，最早可以追溯到古希臘和古羅馬，但是當時的政治與行政的概念與現代的有所差別。[2]政治與行政的關系是西方政治科學與行政科學探討的中心問題。

《行政學研究》發表之前，對于公共行政的定義主要是基于政治與行政融合的情景下進行。早期的行政職能被定位于國家體系下的執行權，與立法權和司法權混同存在；現代意義上的三權分立下的行政權仍然是“executive”（執行權）的意義，而沒有實現向“administration”的轉變。

《行政學研究》使得政治與行政在理論意義上的界限出現了明確的劃分。威爾遜認為，行政與政治不同，“行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且帶著普遍性事項方面的國家活動，而行政是政府在個別、細致而且帶技術方面的國家活動，是合法的、明細而且系統的執行活動。”[3]它強調政治與行政是不同的職能體系，必須要對于這一區別有明確的認識。“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”

威爾遜區分了政治與行政后，在《行政學研究》中這樣定義公共行政：“公共行政（Public administration）是公法的細述和進行系統執行的活動。”這里實際上表明，威爾遜是在區分政治行政的概念之下重新定義公共行政的。而且威爾遜在開展定義公共行政的工作中，也沒有完全擺脫政治的影響，并且他只是開展公共行政概念的定義方面的研究，實際上并沒有給予公共行政概念一個精確性定義。所以，在他看來，政治與行政之間雖然具有不同之處，但是威爾遜在定義公共行政中并沒有將行政脫離于政治。在《行政學研究》中，他給予公共行政的主要貢獻，不在于將政治與行政決然分開，而是“……呼吁人們關注的行政，目的是要勸說人們關注行政、研究行政，喚醒人們對于行政的意識……”[4]所以，后來的學者對《行政學研究》寫作初衷的理解出現偏差，認為這篇文章主要是想要將政治與行政區分開來，但是威爾遜談到的兩者的關系實際上是在統一的前提下進行一種原則上的提醒。

當然，威爾遜寫作《行政學研究》也有現實背景。此時的美國存在著嚴重的政治腐敗和社會問題，政治對于行政的壓制已經達到了一種無法容忍的地步，因此行政必須要從政治的壓制中解放出來。1887年，美國通過了《彭德爾頓法案》，建立了以考試和功績為標準的現代文官制度，為公共行政的獨立性的確認，進一步指明了方向。

在威爾遜之后，傳統的觀點認為古德諾給予了二分原則以完整的論證。我們所理解的是古德諾論證了政治—行政二分原則，證明其法條式的地位，但是現實中卻并不是這樣的，古德諾等人在使用二分原則時十分審慎。古德諾從質疑美國三權分立體制出發，認為現實中政治架構中的三種權力不能完全分離，美國政治的運作實際上與三權分立的原則是相沖突的。“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每個機構只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致……，為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要么執行機構必須服從表達機構，要么表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府中才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范”。[5]由于三權分立在實際中的并沒有被執行，二分原則的成立也將是理論上的貢獻，政治與行政的二分主要在理論上成立，在實際中很難做到。而且古德諾十分主張行政集權，比如說他談到美國地方政府具有更大的立法自主權，實際上就是取得立法機構的部分權力，“……區分政府職責的正式的法律基礎實質上已經被政府的實際運作所改變……”。[6]政府實際上也具有政治功能，如部分立法權、行政裁量權等，從而否定了許多學者對于理論上所講的政治與行政的決然分開的錯誤理解。

三、批判實踐：政治與行政二分在實踐中被錯用

如果說《行政學研究》呼吁了公共行政作為一門學科的重要性，那么市政研究運動真正使得公共行政具有確立一門學科的可能性。市政研究運動開啟了公共行政的實踐研究，使得公共行政走向了專業化和體系化。雖然公共行政作為一門學科誕生和完善于美國，但是實際上美國對于公共行政的研究晚于德國、法國和英國。其中與美國研究產生激烈交鋒的是英國關于行政的研究，英國不承認美國提出的二分原則便是很好的證明。英國對于公共行政的研究主要是基于歷史與哲學研究，充斥著人文主義傳統；而美國對于公共行政的研究主要是基于管理主義取向，堅持工具理性，而實現這一研究傳統的標志性事件主要是20世紀初的市政研究運動。“只有在美國，公共行政研究才在市政研究的主題下找到了超越傳統政治學和行政法學的思維路徑，而且也同時找到了與現代科學管理理論相結合的發展方向，從而為初生的公共行政學開辟出了一個相對獨立和相對自足的領域”。[7]

伴隨著市政研究的興起，關于公共行政的培訓與教學蓬勃開展起來。1906年美國第一個市政研究所在紐約成立。1911年，研究所又增設了公共行政服務培訓學校（Training School For Public Service，后來發展為麥克斯韋爾學院）。古利克闡述了公共行政培訓學校的目標，主要是“培訓從事公共事務（public business）研究和管理（administration）的人才。提供這樣的人才，以滿足對于能夠通過客觀的方法和結果來評判市政服務的研究者和行政官員的日益增長的需要。獲取并出版可以作為教材和授課基礎的事實，它們可以被用于像城市政府（city administration）講授a.政治科學、政府與社會學，b.會計，c.工程，d.公共衛生，e.學校行政的關系”。[8]

隨著學校的成立，原有的公共行政研究資料和課程的缺乏的狀況開始得到改善，各種各樣的與政府行政管理有關的知識教學型的小冊子不斷地涌現出來，為公共行政的學員提供了大量的原始研究資料，從而為后來公共行政學科的系統化研究積累了大量的寶貴資料。所以，盡管威爾遜呼吁將公共行政作為一個獨立的領域進行研究，但是真正將這一構想變為實際的則是市政研究所中匯集的那群來自實務界、擁有公共行政實踐的研究者。1921年，研究所與培訓學校共同整合為“全國公共行政學院”（National Institute of Public Administration），它明確自己的組織目標是：“管理一個致力于為公共服務、為政府研究、為有才智的公民角色和市政教學培訓人才的公共行政學校；研究并報告公共行政的原則與實踐；維護并促進一個關于公共行政的圖書館的發展。”[9]培訓學校的蓬勃發展促使了大學中對于公共行政的研究，一些大學設立公共行政專業，并且逐步承擔了相關的學生培養任務，而原有的培訓學校以及類似的培訓機構則逐漸地從學生培育中退出，從而實現了大學與培訓機構之間的分工整合。大學主要是向學生傳授公共行政方面的專業性、基礎性的知識；而取得相關大學的學位資格的學生再通過培訓機構進行實務方面的培訓，從而使得這些來自于大學的學生具備實際工作能力。

市政研究運動對于公共行政學的發展作出了不可磨滅的貢獻，“……它通過限定研究范圍而使得公共行政研究有了相對穩定的聚焦點……”，[10]市政研究運動實現了公共行政的專業化研究以及公共行政作為一門獨立的學科建立起來。同時，它也強化了公共行政的工具化和操作實踐的研究，可以說，從整個市政研究的發展歷史來看，它解決了公共行政從政治學中脫離出來后的一種技術操作問題。加之市政管理運動和科學管理運動的交融，使得公共行政研究強化了在技術層面的發展，這也就從事實上忽略了公共行政的公共性質，行政完全獨立于政治領域。

市政研究運動雖然蓬勃發展，使得威爾遜呼吁公共行政成為一門學科的理想成為可能，但是它的發展實際上曾遭受很大的外界質疑，特別是在起初成立市政研究所時，受到了紐約市的反市政研究運動的極大阻礙，市政研究人員不僅難以獲得市政府的相關資料，而且還被提起訴訟，由此也使得市政府的研究人員被排除到了政府職位之外。[11]人們之所以反對市政研究運動，主要是由于市政研究在外界看來有著很強的政治動機，摻雜著各種政治利益。為了擺脫外界質疑，順利地將這一運動推進下去，市政研究者必須要表態，證明自己的所有行政研究與政治無關，“于是，在文官制度改革中形成的‘政治—行政二分原則在此時卻成為了市政研究運動的‘護身符，市政研究所通過宣布自己‘政治中立的立場而使研究者與資助者都爭取到了必要的生存空間”。[12]美國學者羅伯茨（Alasdair Roberts）認為，在政治—行政二分原則的前提下，市政研究的推行主要是由于它的“非政治性”，“公共行政共同體能夠得以擴張，得益于3個洛克菲勒慈善機構的資金支持，這些機構對于公眾關于它們參與‘政治活動極為敏感，并曾拒絕支持‘政府研究，以免被公眾認為涉入了政治。政治—行政二分原則——一種認為政府活動的某一領域可以是‘非政治的這一早已眾所周知的觀念——作為一種修辭策略，可以允許這些機構為它們對于‘政府研究的支持進行辯護”。[13]所以，市政研究正是將威爾遜所論證的政治與行政的關系肢解為政治與行政是決然分開的情況下，博取了外部支持，從而使得該運動發展下去。

登哈特在《公共組織理論》中將這一原則的意義描繪為“象征性”的，并且它的實際意義影響“式微”。“正如事情往往是這樣，象征意義不知怎么就超越了其現實意義。許多對公共行政早期著作進行評論的學者過分強調政治—行政二分法，把它看作是早期研究的核心……”，[14]登哈特也表示了二分原則的象征意義占據行政學研究圣壇的困惑，她分析可能的原因是“……政治—行政的明確區分看起來在地方政府（特別是那些實行市議會—經理管理形式的地方政府）頗為流行，它們通常就將決策功能賦予市議會，而將行政執行功能賦予市經理……”。[15]這一考證也表明了以“市政經理制”為核心的市政研究運動對于政治—行政二分原則的象征性意義起到了推波助瀾的作用。

市政研究運動本身所強調的一種實踐化的思想以及在與外部阻礙力量博弈過程中，巧妙利用威爾遜政治與行政關系的論證框架，通過強調與政治分開，為市政研究造勢。兩個舉動實際上就強化了威爾遜所講的政治與行政決然分開的事實，從而為以后研究曲解威爾遜《行政學研究》論述的政治與行政關系奠定了基礎。我們都知道，公共行政學誕生于美國，但是實際上，20世紀30年代之前，美國的公共行政研究完全不被重視，公共行政的主流研究地位一直在歐洲。隨著市政研究運動的發展，公共行政在美國發展出一條不同于歐洲的道路——強調實踐、技術操作與實用性，美國因此在20世紀30年代后取得了公共行政的強勢話語地位。而市政研究運動所倡導的工具理性模式使得政治—行政二分原則被公共行政界不斷地理解為政治與行政決然分開，也就產生了如今的“二分法”的稱謂，這與威爾遜和古德諾對于政治與行政的關系的論證的本意實際上是背離的，以后的學者遵循這一路徑掀起了公共行政研究的聲勢浩大的技術化模式研究，同時這一工具理性的倡導也遭受到后來倡導公共價值的學者激烈的批判。如今，公共行政領域關于工具理性和價值理性的爭論仍然在持續，但是公共行政的技術性的主流地位仍然沒有被撼動。

我們并不是在否定市政研究的歷史貢獻，實際上正是它機智地運用了這一原則，才使得公共行政學得以被開創。市政研究的倡導，確實使得公共行政研究走向工具化和管理主義的取向，之后的學者一直沿著這一路徑使得公共行政逐步體系化，卻也使得公共行政逐步喪失了公共性，出現了所謂的“公共行政危機”，雖然后來也在不斷地彌補這一缺陷。還需要要強調的是，威爾遜、古德諾等學者對于政治與行政的關系的論證并不是和市政研究所倡導的政治與行政二分原則具有一致性的，市政研究確實將這一理念誤用，導致了后進學者對于這一原則進行了強烈的批判。

四、重新建構二分法的理解

“政治—行政二分法”在行政學的發展史上可以說是奠基性的，雖然如今的行政學開創了許多新的范式，但是都很難與二分法相媲美。對威爾遜提出二分法的初衷進行理性審視，我們不難發現，他并不是要將政治與行政決然分開，而是更多的是強調在理論發展上建立一門獨立的行政學科，在實踐中提出政府管理的指導原則。之后的市政研究運動為了便于推進運動，對外呼吁將政治與行政分開，以保持市政研究運動的“獨立性”或者“純粹性”。沿著市政研究運動的思路，倡導者們開始不斷完善政治與行政二分法的理論范式，但是實際上他們并沒有忽視政治與行政的密切關系，在眾多的批判聲背后隱含著重大的理論誤解。不僅在理論界如此，實踐界對二分法也存在著非理性的誤讀，許多學者或者官員沒有對這一原則進行深刻理解，便在實踐中盲目運用，這種誤解和誤讀最終導致了實踐中對政治與行政關系的錯置與誤置、行政管理的腐敗和低效。

對于重新理解政治與行政二分原則的真實含義，本文認為可以從理論與實踐兩個維度進行理解。

（一）理論方面——主要是行政學科建立和研究方法論

威爾遜在《行政學研究》一文中，結合美國的政治實踐強烈呼吁對美國的政治與行政加以區分的必要性，并認為當務之急是要開創一門相對獨立于政治學之外的行政科學。威爾遜所處的時代已經不再是經濟發展水平比較低、社會生活簡單、政府管理活動很少的早期資本主義。此時的資本主義經歷了第二次工業革命的洗禮已經出現了快速的工業化，整個社會經濟和民眾生活出現了顛覆性的改變，社會公共事務日益增多，這就要求政府不再是只具有過去簡單的管理職能，政府需要在復雜的社會中承擔許多方面的管理和服務工作。“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜化起來，盡管它當初曾經一度是很簡單的”“政府的職能在逐日變得更加復雜和艱難，它們并且在數量上也同樣在大大增加。行政管理當局在把它的手伸向每一處地方以執行新的任務”。如果說我們“在以往許多世紀當中就可以明顯地看出政府活動方面的困難在不斷匯集起來，那么在我們所處的世紀則是眼看著這些困難正在堆積成無以倫比的高峰”。[16]因此，威爾遜認為，政府管理必須要進行大刀闊斧的、不同于以往的改革，因為“我們的政府正如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得到擴張，其身體已經長大，但同時卻在動作上變得笨拙了。它的精力和它的年齡的增長，跟它所具有的生活技能相比較，已經徹底不相適應。它得到了力量，但卻沒有學會舉止的方法。因此，現在我們已經面臨著需要進行更加仔細的行政調整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻”“這就是為什么應該要有一門行政科學，這就是為什么會有這樣一門科學的理由之一”。[17]

威爾遜在其著作中十分明確地闡釋出建立行政科學的必要性，強調行政的獨立性只是其建立行政科學的外部原則。他在行政學研究方法上強調一種操作理性或者工具理性，這許多方面來自于對外來經驗的學習和總結，“最好是選擇與我們自己完全不相同的環境氣氛，并且以極其小心的態度，去考察例如法國和德國的那些制度。通過這種‘媒介物去觀察我們自己的制度，我們就將會像那些在觀察我們時不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。而只要我們是只知道我們自己，那么我們就是對自己一無所知”。但是在學習外來經驗時，行政學要做到符合本國實際，并且要服務于政治目標，“……（這里主要是剔除其他國家的影響，為我所用）只要在思想上保持這種區別界限，也就是說，只要把研究行政學看作是我們的政策得以輕便地付諸實行的一種手段，看作是一種使得對全體人民來說算是民主制度方面的政治性東西，對每一個人來說，則是在行政上可能執行的東西，那么我們就是立足于百分之百安全的基礎之上了，因而我們就能夠學習外國制度所肯定能夠教給我們的東西而不犯錯誤。就這樣我們便替我們的比較法設計出來了一個調節與權衡的砝碼。就這樣我們便可以對外國政府進行解剖學的觀察而不用害怕會把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來。[18]從他對于行政學研究的方法來看，通過剔除別國的行政操作實踐中的政治目的后，將實踐過程植入到本國行政研究中來，最終達到服務于政治發展的目標。顯然，政治與行政沒有決然的分開。

總之，正是被割裂的行政所形成的二分法使得行政學作為一門獨立的學科誕生，同時如果沒有在之后對威爾遜行政學思想錯誤理解后的批判，公共行政不可能出現不同于一般行政的公共部分，從而也不可能出現完善的學科體系。

（二）實踐方面——組織運作的原則和對于中國政府管理的意義

“政治—行政二分法”的最初提出主要是針對政治上的美國政黨分肥制以及行政上的公務員制度，它比較有效地解決了美國歷史上政黨分肥導致的政府腐敗問題，提高了政府的工作效率，同時也為美國建立了完備的公務員制度。但是，由于后來的行政實踐對威爾遜的行政學思想的誤讀，使得實踐中政治與行政之間的關系出現了巨大的錯置，使得行政權力過度集中，政治被行政壓制后政府重新回到了效率低下和腐敗盛行，正是由于政治與行政的極端分離導致了政府管理的失敗。

對政治與行政關系的正確理解對于在實踐中正確運用這一原則開展政府管理至關重要。強調行政過程不同于政治活動，可以為政府組織提供工作的一系列基本原則——行政是政府活動的特定領域，它雖然也具有決策職能和政治屬性，但是它的性質主要是執行性的，這一特性包含在組織管理、預算管理、公共部門的人力資源管理、行政監督等各個方面，行政機關具有獨立性。行政機關的這種相對獨立自主性一方面要求我們要處理好行政機關與其環境特別是執政黨的關系；另一方面，也要處理好行政機關與立法及司法機關的關系。通過行政機關的相對獨立自主，有利于改變其從屬與依附地位，充分發揮其潛能。[19]

在運用這一原則解決中國問題時，要特別慎重。一方面防止將政治與行政完全割裂后，形成行政獨大，加劇中國的腐敗問題；另一方面，在涉及到政黨政治和政府行政時，要明確黨政分開的真實意涵——黨政分開是一種功能性分開，而“政治—行政二分法”的理想化原則是結構性分開，兩者在根本上是不同的，所以不能混同使用和套用分析。[20]

五、總結

二分原則指導公共行政研究的主流地位至今仍然沒有被撼動，這是行政學界已經達成的共識。本文從對“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視出發，闡明了威爾遜行政學思想并沒有要建立政治與行政二分原則，同時也不是將政治與行政決然分離。政治與行政二分是在美國的市政研究運動中，倡導者為了順利有效地推行市政管理從而不斷強調行政的工具作用后形成，同時在市政研究運動中行政的科學原則對于城市管理的改善也起到了巨大的推動作用，之后的研究秉持這一原則開展學術研究和實踐。本文也不是對市政研究“改造”威爾遜的行政學思想進行否定，而是一種批判性的審視，市政研究對于行政作為一門獨立的學科形成起到了巨大的作用，這是值得肯定的。但是，對于威爾遜真實的行政學規劃有必要進行澄清，并且在理解了行政與政治的真實關系后要明確如何在現實中運用這一原則。

“僅就理論上看，政治與行政兩分法的觀點也有可能把人們引向誤區。因為這種觀點容易給人一種錯覺，似乎政治與行政是政府兩種相互獨立、相互平衡的活動。從這種錯誤的觀點出發，有人把行政學當成了一種與政治學相平行的獨立學科，脫離政治學的指導研究行政學，甚至宣稱行政學的研究內容只是政府管理的技術問題，它須擺脫政治學的價值觀， 堅持所謂‘價值中立原則，或者根本就不過問價值問題。”[21]二分法可以說在學術研究中為理論推演提供了經典的假設，但是在實際操作中它只是具有象征性意義。

參考文獻：

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[13]Alasdair Roberts ， “ Demonstrating Neutrality ： The Rocke Feller Philanthropies and the Evolution of Public Administration，1927 —1936，“Public Administration Review ， Vol. 54 ， NO. 3（May Jun，1994 ） ，pp. 221 — 228.

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責任編輯：楊偉民