關于兵團第六師五家渠市投資體制改革的幾點思考

[摘要]十八大以來，面對復雜變化的國際國內經濟形勢，為發揮投資對經濟的拉動作用，激發社會資本的活力，按照黨中央、國務院大力推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的要求，六師五家渠市投融資體制改革取得新的突破，投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，企業投資自主權進一步落實，調動了社會資本積極性。為進一步深化投融資體制改革，需要著力在壓縮審批事項、加強制度供給、優化審批程序、強化監管等方面深入推進，以充分發揮投資對穩增長、調結構、惠民生的關鍵作用。

[關鍵詞]深化投資體制改革；審批事項；強化監管

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）01—0037—05

[作者簡介]王春暉，女，兵團第六師五家渠市發展與改革委員會主任。

六師五家渠市投資體制改革緊緊圍繞著2004年的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）和2016年的《國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）兩部投資體制改革的文件進行的，在12年的扎實推動投資體制改革過程中，形成了一系列成熟的、有效的、適應師市特殊體制的投資機制，也正是投資體制改革的不斷深入，促使師市經濟在新型工業化、農業現代化和新型城鎮化等方面取得了突飛猛進的發展，推動了師市經濟結構的調整。本文將以當前六師五家渠市投資體制改革現狀為出發點，探究投資結構對產業結構的作用機理，為調整產業結構而提出相關投資體制改革的政策建議。

一、投資體制改革取得的成效

2004年，《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺，標志著投資體制改革進入新的歷史階段。師市科學把握改革方向，以創建審批時間最短、辦事效率最高、服務效果最好的投資環境為核心，以激發市場主體活力、擴大有效投資為目的，大興改革創新之風，在市場主體培育、改革審批方式、擴展融資渠道、擴大民間資本等方面取得了顯著成效。

（一）深入推進投資體制改革，帶動產業結構調整

隨著六師五家渠市投資體制改革的不斷推進，推動了師市產業體系持續優化。以現代農業為基礎、新型工業為支撐、現代服務業為核心的產業體系初步形成，產業競爭力顯著增強。形成了涵蓋三次產業的2個國家級、1個兵團級產業園區和一批團場工業園，園區的產業聚集和帶動作用逐步顯現。農業現代化水平不斷提高。種植業、畜牧業、果蔬園藝業之比由2010年的58∶20∶22調整為2016年的43∶27∶30；引進培育產值超億元的產業化龍頭企業8家，農產品加工產值與農業總產值之比由0.75∶1提高到0.95∶1，形成了棉花、糧食、番茄、葡萄、畜產品五大產業鏈；高新節水灌溉率由53%提高到94%，綜合機械化率由85%提高到96.4%。工業的主導地位更加明顯，占經濟比重達到39.3%，較2010年提高3.3個百分點。實施大企業大集團戰略成效顯著，依托六師煤電、六師鋁業、梅花氨基酸等骨干企業初步形成了有色金屬加工、煤電煤化工、紡織服裝、農副產品加工、機械制造五大產業，生物醫藥、新材料和節能環保等戰略性新興產業發展取得突破。國家級五家渠經濟技術開發區一批重大項目建成投產，工業增加值占全師工業的74.4%，年均增長66%，培育了產值超百億元企業1家，超10億元企業4家。現代服務業發展強勢起步。兵團級五家渠青湖經濟開發區累計完成園區基礎設施投資10億元，招商引資到位資金200億元；商貿物流、旅游會展板塊初步形成，一批骨干項目基本建成并逐步投入運營，科教文化園區已完成規劃設計。由主要依靠內部資源和行政手段向更多依靠外部資源和市場、法律等綜合手段轉變。發展主體更加多元，非公經濟迅速崛起，一批新組織、新業態成為推動經濟發展的生力軍。非公經濟比重由49%提高到74%，招商引資和社會資本占固定資產投資比重達到86.2%，占稅收比重達到70%以上，占就業比重達到57.8%，非農產業從業人員比重由46%提高到73%。

（二）落實企業投資自主權，實現投資主體多樣化

在《決定》中強調了要確立企業在投資活動中的主體地位，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權。師市高度集中的國家單一投資主體格局逐漸被打破，形成了包括預算內資金、兵師團預算資金、財政資金和企業的多元化投資主體結構。合理界定了政府投資職能與投資范圍，合理劃分師市與各團場的投資事權。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，隨著投資體制改革的不斷深入，師市投資資金來源日益多元化，形成了以政府投資引導、社會資本為主的投資格局，社會資本占投資比重由“十一五”末的67.6%提高到“十二五”末的87.1%，社會資本占比提高近20個百分點。

（三）深入推進“放管服”工作，審批效率大幅提高

2004年的投資體制改革對政府的要求是提高投資決策的科學化、民主化，強調政府的投資主導作用。十八大以后投資體制改革的重點是為企業做好服務，政府的職能也從“合理界定政府投資職能”到“放管結合、優化服務”，工作的重點也從“規范核準制、健全備案制”到“三個清單”，主要從三方面入手。第一是做減法，進一步精簡審批事項。經過幾輪簡政放權，《政府核準的投資項目目錄》留給政府部門核準的投資項目由67項減少為2016年版的43項。目前，政府的投資管理被嚴格限定在投資項目目錄、負面清單和權力清單這“三個清單”中。從原來的明確政府要做什么，到現在明確政府不能做什么。在2015年1月7日召開的第一次國務院常務會議強調，要著力規范和改進行政審批行為，治理“審批難”問題。這是在不斷取消和下放審批事項，解決“審批多”基礎上，政府自我革命的進一步深化，是推進轉變政府職能、簡政放權、放管結合的關鍵一環。據不完全統計，隨著投資體制改革的不斷深入，企業投資項目核準的50項前置條件將精簡為“兩項半”，大大縮減了企業投資項目審批前所進行的“蓋章長跑”。第二是做乘法，以信息化手段為支撐，優化創新審批流程，實行網上并聯審批，加快審批效率的提速。規范項目管理信息化運用，加強國家投資項目在線平臺錄入和調度，做到審批類項目“平臺受理、在線辦理、限時辦結、依法監管、全程監察”，實現師市與國家、兵團項目在線審批、橫向聯通。第三是做加法，堅持放、管并重，建立橫到邊、縱到底的監管網絡和科學有效的監管機制和方式。按照事中事后監管措施同步研究、同步提出、同步跟進、同步落實到位的要求，加強對投資項目在線審批監管平臺和國家重大項目庫的使用，及時對申報的項目進行審批和監管。核準、備案手續辦理時限由法定的20個工作日分別縮減為10個和5個工作日，大大激發了社會資本的活力。

（四）探索投資新模式，投融資渠道多元化

一是招商引資和民間投資比重迅速提高。從投資經濟成分來看，“十二五”期間，師市國有投資呈現下降趨勢，民間投資逐年上升，民間投資的比重從2010年的8%增長至2013年的26%。二是融資結構進一步優化。“十一五”時期，師市融資主要以銀行貸款為主，融資規模達到88億元，通過債券市場融資基本沒有。到“十二五”期間，師市四大融資平臺相繼建立，融資結構發生明顯變化，通過債券市場融資取得零突破，五年累計發行各類債券20億元，間接融資和直接融資比例為64∶36。三是積極探索PPP模式。PPP模式是解決政府財力不足，激發市場投資活力，擴大固定資產投資規模的重要渠道。六師五家渠市先后向社會公布了近300億元的PPP項目清單，與中首創股份、云南水務等40余家企業洽談PPP模式合作，在城市供熱設施建設、文化體育設施、環境綜合治理等領域簽訂了一批PPP合作協議。四是融資平臺進一步壯大。六師五家渠市根據經濟社會發展需求，在農業、工業、城鎮和金融四大領域，組建了國資公司、城投公司、農投公司、工業園區投資公司、金源投資管理公司等五大融資平臺，盤活各個領域的有效資產，壯大公司規模，降低資產負債率，提高企業資信等級，增強了企業市場融資能力。與此同時，師市還與大西部基金合作，成立了六師五家渠市大西部產業引導母基金，利用產業引導資金，相應設立各個專項產業發展基金，參與項目投資，吸引社會資本，都起到了很好的作用。

（五）放寬市場準入，民間投資大幅增長

雖然兵團的投資體制在十幾年的探索中取得了一些成績，但制約投資體制改革的體制障礙尚沒有完全消除，還在一定程度上存在政府干預、法制不健全等問題。鑒于以上問題，六師始終堅持把招商引資作為第一要事，大招商，招大商，明確提出全員招商理念，并出臺招商引資考核、團場項目出場入園、招商引資優惠政策等一系列管理辦法，特別是2017年，師市連續在內地省會城市、直轄市召開10場招商引資推介會，外出招商1000余人次，簽約項目220個、意向資金達到450億元。正是由于這些政策措施的保障，民間投資特別是招商引資到位資金由2011年的不足70%增加到2015年的90%，近兩年均維持在75%左右；招商引資到位資金由2011年的不到100億元增加到2013年的240億元，隨之回落到2017年的148億元，是“十一五”期間累計的一倍多。可以說，正是由于民間資本的快速增長，才使得六師五家渠市經濟總量短短的十年間，由2007年的不足70億元增加到2017年的273億元，翻了近兩番。

二、投資體制改革存在的突出問題

（一）投資領域簡政放權不協同、不到位，企業投資主體地位還有待進一步確立

2016年，六師五家渠市出臺改進建設項目審批方式實施方案，落實投資項目并聯審批、缺席默認、缺件受理制度。發改委、建設局同步下放投資項目審批、施工許可、規劃許可的審批權限，縮短了審批時間，提高了審批效率。但由于個別行業規定，部分項目的土地、環評審批權限還沒有下放，甚至還需要到兵團相關部門審批，影響了項目前期辦理時間。與之相對的是，師市投資負面清單還沒有建立、正面清單內容過多，投資審批管理過嚴，還沒有形成企業投什么、怎么投由企業自行說了算的有效機制。

（二）投資項目融資難、融資貴的問題比較突出，融資渠道還需要進一步暢通

由于金融政策收窄，部分行業經營困難、金融機構惜貸抽貸，貸款難度加大。團場農工合作社用地基本都屬于設施農業用地，不能用來抵押貸款，而且企業在申請金融機構融資時，存在各種資料申報、評估等，放貸時限較長。五家渠市金融機構偏少，且多是支行，放貸權限較低，兵團農行僅有1億元，農發行沒有放貸權限，工行、建行放款額度不超過5000萬元，沒有股權類投資公司、融資租賃公司等其他金融機構，金融服務體系不完善，缺乏有效市場競爭，放貸利率高。產業發展基金、基礎設施建設基金、PPP合作模式等新型融資模式剛剛興起，正在探索運用過程中，融資渠道還需要拓寬。

（三）政府投資管理亟需創新，部門引導和帶動作用不強

與“十二五”期間相比，當前的經濟業態更加多元、形式更加多樣，債券融資、PPP合作投資、基金投資、股權投資等各類投資模式層出不窮，特別是大眾創業、萬眾創新帶來的新型投資方式，有些在法律法規等方面還屬于空白，在審批過程中，審批人員的自由裁量權沒有邊界，這些都對當前政府管理模式提出了新的挑戰。面對新的形勢，國家推出了重大項目庫和在線審批平臺，做到了縱向聯通，但橫向貫通還有待時日，投資監管平臺作用沒有得到充分體現，加上基層投資主管部門人員少、能力素質不高、主動意識不強，引導帶動作用沒有充分發揮，導致平臺運用效果不夠理想。

（四）權力下放與配套制度建立不同步，事中事后監管和服務仍需加強

比較明顯的就是，兵團發改委將投資項目審批權除法律法規規定必須由兵團審批的外，全部下放到師一級。但與投資項目相關的土地、環評審批由于下放的標準、要求不一樣，還需要根據行業規定到兵團相關部門審批，無形中降低了權力下放的效果。與此同時，權力下放后，與之相配套的學習制度、監管措施等還停留在上一級部門，沒有同步下放，導致下級部門在審批過程中出現不會批、不敢批的情況，事中事后監管不會管、沒權管、不想管的問題也不同程度存在。

（五）投資法治建設滯后，投資監管法制化水平亟待提高

從國家層面講，出臺的相關審批制度以行業規定居多，沒有上升到法律法規層面，這也導致在面對審批事項互為前置、項目建設違規處罰和事中事后監管等相關問題時，特別是面對當前出臺的缺件審批、缺席默認、先建后備等新的模式，缺乏有關法律依據，導致無法有效履行職責。從兵團層面講，由于黨政軍企合一的特殊性，兵團不是一級政府，沒有制定地方法律法規的權限和能力，至今沒有出臺政府投資項目管理辦法和與之相關的代建制管理辦法，師市在審批師市本級或團場出資的投資項目時，沒有兵團依據可查。參照自治區有關規定，又因為師情不同，難以操作。

三、下一步投資體制改革的思路

十九大報告中指出：深化投融資體制改革，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用，圍繞著上述投資體制改革的目標，要最大限度減少政府對微觀事務管理，精簡前置審批條件，實行零時限核準，使市場在資源配置中起決定性作用。同時，進一步改進項目審批流程，優化投資使用的方向和方式，全面加強負面清單制度下的事中、事后監管，放管并重，寬進嚴管。

（一）著力“瘦身減負”，大幅壓縮審批事項

對不涉及公共資源開發利用、市場競爭充分、企業有自我調節能力、可以通過經濟和法律手段有效調控的項目，或者通過強化事中事后監管可以規范的事項，實行承諾審批制，建立以負面清單為核心的投資管理制度，進一步修訂《政府投資核準目錄》，通過對發展規劃、產業政策、技術政策、準入標準和強化事中事后監管引導和調控項目布局，政府不再干預市場活動，對企業的監管不再以前置審批為主，而是突出規劃政策制定、完善確定各類標準和在負面清單制度下加強事中、事后監管。明確告訴企業做什么投資需要符合什么條件與標準，只要符合了標準，企業就可以自己去干，不需要再審批核準。對實行備案制度以及市場失靈仍然需要實行核準的項目，把搜集匯總的信息及時向社會公布，避免和減少企業重復投資、過度投資和資源浪費。

（二）著力加強制度供給，激發社會資本活力

通過加強制度供給，加大激勵支持，加大項目推介，真正讓社會資本愿投、能投、敢投，進一步釋放民間投資的活力。一是放松管制。按照“非禁即準”的原則，堅決取消不利于民間資本投入的條件和門檻，實現民間資本進入市場便利化。對市場失靈、必須保留核準的企業投資項目，從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等“外部性”方面進行核準。項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等“內部性”條件，均由企業自主決策、自擔風險，減少對企業投資自主權的干預，制定負面清單，使市場更加透明，解決民間資本不能投的問題。二是強化依法行政。建設政府信息平臺，構建誠信體系，提高合同履約率，保護民營企業的合法權益，解決民間資本不愿意投的問題。三是穩定政策。保護知識產權，制定相對穩定的產業政策，解決不敢投的問題。四是高效服務。充分發揮政務大廳的作用，進一步提高企業投資項目核準的便捷、透明程度，公布項目核準最長時限，提高服務效率。

（三）著力改進審批管理，進一步簡政放權釋放活力

2004年投資體制改革以來，絕大部分投資項目審批程序已經由“五道”簡化為“兩道”。近年來，退耕還林、退牧還草、大中型灌區續建配套節水改造等國家投資農林水利部分項目的審批程序已經由“兩道”優化為按年度投資規模直接編制和審批項目實施方案“一道”，并進一步簡化了項目審批的前置條件，提高了辦事效率，取得了良好成效。按照中央關于簡化事前審批，強化事中、事后監管的總體要求，強化項目建設實施的投資政策、建設目標、規模標準和定量補貼額度等規則的制定，逐步取消項目可研報告審批管理，將項目具體的投資規模、技術環節審批權下放給基層政府，進一步提高項目建設實施的自主性和靈活性。采取“事后”結算制度，即國家先公布相關投資政策目標、規模要求和補貼標準，批準項目建設規劃，規劃內項目建設完成經竣工驗收達到相應標準，國家才下達中央資金投資計劃，以確保國家政策目標和投資效益的最終實現。

（四）著力強化監管，實行“寬進嚴管”

切實轉變職能，按照“誰許可、誰監管”“誰安排、誰監管”“誰使用、誰監管”的原則，將著重點放在加強對投資和項目執行情況的事中、事后監管，糾正長期形成的“重審批、輕監管”“以批代管”甚至“批了不管”沉疴。一方面，要區分不同類別投資和項目，分類確定監管重點，建立以政策、目標、結果、過程為導向的不同的監管方法和措施體系。對監管中發現的帶有普遍性、趨勢性的問題，要及時制定相關制度規定，以點帶面，保障國家投資政策、產業政策、規劃目標的實現。另一方面，要從具體的投資項目監管為主，向信息化、規范化、制度化監管轉變，建立以項目在線審批監管信息系統為平臺、以大數據技術為支撐、以現場檢查為補充的全覆蓋全過程投資項目監管新體系，形成橫向到邊、縱向到底、縱橫聯動的協同監管新機制，提高監管效率。此外，新型監管要從重行政監管向運用行政和市場兩個手段轉變，建立事中事后監管結果與項目審批、投資計劃安排、社會信用體系建設相掛鉤機制，對投資和項目審批、申報、評審、設計、施工、監理等有關單位的誠信進行信譽評價和后評價，注重和熟練運用市場與規則的力量來約束投資項目各有關主體的行為。

（五）著力優化投資方式，發揮國家投資的引導帶動作用

保持宏觀經濟平穩、均衡和健康發展，促進經濟轉型升級，國家將主要通過制定和實施中長期經濟發展戰略、產業規劃、投資政策、價格政策、土地政策、市場準入標準等引導市場將資源向某些產業、區域流動。國家投資將主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強各類公共服務提供，加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。對有合理回報和一定投資回收能力、適宜市場化運作的公共服務和公共基礎設施項目，各級政府應積極創造條件，授予特許經營權、核定價費標準、給予投資補貼、明確排他性約定等，盡可能利用社會資金建設。對具有壟斷性的項目，通過特許經營業主招標投標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的可以依法轉讓產權或經營權，回收的資金滾動投資用于社會公益等各類基礎設施建設。

責任編輯：彭銀春