國家建構視角下鄉村自治中的路徑依賴問題研究

楚燕潔 楊海龍

[摘要]在我國，三十余年的民族國家建構建立了從上到下的壓力型管理機制，形成了政黨、行政、政策、文化等“多元”下鄉的格局。這種機制與格局在民主國家建構時期產生嚴重的路徑依賴。本文依據鄉村治理的現實形態，將這種路徑依賴分為“選擇依賴路徑”和“路徑改變選擇”兩種形式，在這二者的作用下，我國農村村民自治陷入困境。

[關鍵詞]國家建構;路徑依賴;村民自治

國家建構（state building）是國家理論中用來描述國家功能性制度建設的一個重要概念，近年來越來越受到國內學者的關注和推演。徐勇將國家建構進一步細化為民族國家建構和民主國家建構，他認為現代民族國家的建構是“由一個分散、互不聯系的且以族群為基礎的地方性社會走向一個整體、相互聯系并以國族為基礎的現代國家的過程。”這個過程注重通過從上到下的權力強勢貫徹形成國家一體化，在我國具體表現為新中國建立后各種形式的“權力下鄉”。而民主國家建構是以主權在民為合法性的制度建構過程，注重社會的“回歸”與自治，在我國的建構方式之一是上個世紀八十年代興起的“村民自治”。林尚立指出：“中國民主的根本動力在社會，但是民主的發展離不開國家的推動，基層民主是國家建構民主的具體實踐。”“村民自治”是改革開放以來，中央推動實施的一項重大制度選擇，也開啟了我國民主國家建構的新局面。在西方現代化發展過程中，民族國家與民主國家建構一般是同步進行的。在我國則存在先建構民族國家后建構民主國家的不同步現象。

一、“權力下鄉”：我國民族國家的建構模式

我國的民族國家建構的過程是建立在外則列強割地蠶食，內則軍閥混戰國民一片散沙的基礎上。為了實現民族獨立，首先要做的就是打破“皇權不下縣”“縣下皆自治”的“懸空了的權力”狀態，充分調動所有民族力量，展開對內統一和對外獨立的戰爭，從而建構民族國家。杜潤生認為：“徹底推翻鄉村的舊秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務：‘重組基層，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙的農業大國來說，其意義尤為重大。”動員和組織城鄉所有力量，實現國家一體化的民族國家建構成為歷史發展的必然。“現代民族一國家是權力高度集中和全面滲透的雙向過程。推動現代民族一國家形成的重要動力之一是戰爭。因為在戰爭這種危機狀態之中，人們面臨生死存亡的關頭，有利于竭盡全力應對危機，促使著統治權的集中和滲透。”由此就開始了國家權力面向鄉村的全面滲透，在國民黨統治時期，為了增加稅收和征調兵役，出現了“鄉公所”。但由于多種原因，國民政府的鄉村整合是一元的權力滲透，與權力相配套的文化、法律、行政、政策等多個方面的滲透存在嚴重不足，這也成為很多學者認為的國民黨在大陸失敗的重要原因之一。

而共產黨領導的土地革命則克服了這種“一元”滲透的不足，形成了政黨、行政、政策、文化等“多元”下鄉的格局。尤其在新中國成立前后，率先在農村實行土地改革。“伴隨這一過程的是通過對農業的社會主義改造，形成了自上而下延伸和覆蓋農村社會的行政化的組織網絡。這一網絡首先是共產黨基層組織的建立和健全。農村社會普遍建立了黨的基層組織，黨組織是按照‘下級服從上級的機制運行的。”土地改革使基層黨組織獲得了鄉村資源占有和分配的全部權力，以此權力為依托，各種政治運動、各種政策措施得以在鄉村層面有效地實施，政治文化的“多元”下鄉逐步形成。這種村治格局經過改革開放前三十余年的運轉，以政府主導的控制資源為依托的壓力型管理機制逐漸形成，同時在組織形式和心理認知等層面趨于固化，并逐步衍生出基層政府既得利益群體，造成了改革開放后制度選擇的“路徑依賴”。這種依賴給民主國家建構——即村民自治帶來了諸多問題。

二、“路徑依賴”：我國民主國家建構困境

在生物學和技術變遷思想的影響下，新制度經濟學家諾斯在1990年創立了制度變遷的“路徑”的概念，用以解釋為何相同的民主經濟制度在不同的國家發展成不同的形式，并產生出貧富不均的不同國家形態。“諾斯考察了西方近代經濟史以后，認為一個國家在經濟發展的歷程中，制度變遷存在著‘路徑依賴（path dependence）現象。路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”諾斯將路徑依賴問題引入制度變遷領域，為經濟學、政治學以及社會學等領域的制度研究開辟了更深的研究視野，引起了更多學者的關注。Nee·Victor指出，“所謂路徑依賴就是由前存的制度框架所形塑的社會變遷軌跡。在經驗的層面上路徑依賴是嵌入于制度安排的長期趨勢中的”，還有學者認為，“一旦一個國家或地區沿一種軌跡開始發展，改變發展道路的成本非常高。盡管存在著其他的道路選擇，但已建立的制度會阻礙對初始選擇的改變。”

在我國改革開放的今天，“路徑依賴”一方面表現為民族國家建構過程中所形成的“上級管理下級”的壓力型管理機制和思維方式的固化給未來的制度選擇限制了“路徑”，使新的“選擇”均在這個“路徑”內呈現和實行，本文把這種現象稱為“選擇依賴路徑”。具體表現為在已經實施自治的農村仍然大量迎來各種各樣的“權力下鄉”，各級政府的制度選擇方式仍然是民族國家建構的行為邏輯。

另一個方面，我國的民主建構由于“嵌入”在原有的民族建構體系之中，大量民族建構環境的影響，破壞了民主建構的思維習慣和運行方式，久而久之出現民主建構的新選擇向民族建構回歸性質的“改變”，本文把這種現象稱之為“路徑改變選擇”。現實表現為在村民自治的境遇下，為了使各種“權力下鄉”能夠得到有效落實，各級政府采取一系列新的措施來限制村民的“自治”性，這種限制逐漸“改變”了“村民自治”的本質，使村委會向國家建構時期所形成的準政府機構方向“回歸”。

路徑依賴的兩種具體表現方式“選擇依賴路徑”和“路徑改變選擇”相互作用，共同為我國民主國家建構設置了障礙，使農村村民自治陷入了困境。接下來本文以村民自治過程中產生的實際問題對路徑依賴的表現做具體闡述。

三、“侵蝕與改變”：路徑依賴對鄉村自治的作用

（一）民主國家建構背景下的“選擇依賴路徑”

雖然從法理上說，上個世紀八十年代初廣大鄉村已經逐步實現村民自治，但各級政府新的制度選擇仍然圍繞原有的壓力型管理“路徑”展開，各種侵蝕鄉村自治的“權力下鄉”依舊紛至沓來。

經濟指標下鄉，是指鄉鎮政府強制為村委會設定年度經濟增長指標的行為。十一屆三中全會以來，在以經濟建設為中心的政策指導下，我國的發展由“政治掛帥”向“經濟掛帥”轉軌。GDP增長率成為中央對地方政府的晉升考核的主要內容。因此，當上級政府設置了年度的GDP增長指標，下級政府為了獲得晉升，就會想方設法提高自己的GDP增長率，并將增長指標層層下壓給再下級政府，這樣一級壓一級，最終壓到了村委會。從而，完成“社會總收入”“招商引資”“固定資產投資”等“經濟工作考核標準”就成為村委會年度工作重要內容之一。為了完成指標，很多農村出現“招來外商、毀了內商”的情況，即招來村外企業和個人投資本村，擠占了村內原著村民的經濟發展空間的行為，從而違背了村委會代表村民利益為村民謀發展的本質。

維穩下鄉：是指面對基層社會治理日趨困難的局面，在“穩定壓倒一切”方針指導下，上級黨和政府將“社會治安綜合治理工作”“信訪工作”等維穩工作設置為考核指標下放到農村的行為。“針對綜治維穩工作出現的新情況、新問題，積極探索以村為主的綜治維穩工作新思路，把任務明確到村，責任落實到村，矛盾化解在村，獎懲兌現到村。”“維穩下鄉”的多個指標都具有鄉鎮考核的一票否決權，是村委會和村支書年度工作的核心內容之一。在與經濟補貼相掛鉤的維穩考核下，作為村民利益代言人的村委會角色日趨弱化。

計劃生育下鄉：核心是指在全國計劃生育思想和政策指導下，鄉鎮以上設立計生專門機構，村級設立計生專員的行政行為。計劃生育思想政策在建國初發軔，到上個世紀七十年代，計生政策開始全面有效落實，專門的計生組織下設到了鄉和街道一級，計生專員下設到了社區和村組（生產小隊）。強勢的“計劃生育下鄉”并沒有因村民自治的實施而減弱或停止，在上個世紀八十年代開始更進一步增強，不僅成立了全國計劃生育委員會，還通過了《人口與計劃生育法》。計生工作逐步成為村委會年度工作的重中之重，甚至在鄉鎮考核村委會工作時具有“一票否決”權，成為檢驗村委會成員合格與否的重要標志之一。

大學生下鄉：1999年海南、浙江等省份開始率先試點招收大學生進駐農村。在緩解就業壓力和促進經濟發展等多重因素的作用下，大學生下鄉不久后就上升到了國家層面。2005年6月29日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》，明確提出從2006年起國家每年有計劃地選拔一定數量的高校畢業生到農村就業，通過法定程序安排擔任村黨支部、村委會的相應職務，力爭在三到五年內實現一村至少有一名高校大學畢業生的目標。截止到2008年，在任大學生村官總數已經達到了13萬。雖然《村民委員會組織法》第十一條規定：“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”，但實際作用存疑的大學生到村委會任職現象仍然越演越烈。

“從本質上講，村民自治制度作為一種制度安排，將國家政權與農村社會劃分開來，國家行政功能與村級自治功能邊界非常清楚”。在清晰的邊界下，村民自治就是要廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務。但上級政府在多年養成的壓力管理型行政“路徑”作用下，“經濟指標下鄉”“計劃生育下鄉”“維穩下鄉”“大學生下鄉”以及更多的“牌子下鄉”（各種以環保、防火、新農村建設等名目下的掛牌子、發本子、搭班子行為）等各種壓力型行政“選擇”依然固我，由此產生了各級政府“選擇依賴路徑”的現象，這種現象侵蝕了廣大鄉村民主自治的本質，為民主國家的建構設置了障礙。

（二）民主國家建構背景下的“路徑改變選擇”

一方面是各級政府在面對新形勢新問題時“選擇依賴路徑”，繼續各種“權力下鄉”;另一方面，為了保證各種“權力下鄉”達到實際效果，相關黨和政府會出臺一系列配套措施，強化自身在村級的存在。

村財鄉管：具體是指村集體財務在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，在堅持村級所有、鄉級服務、民主管理的原則下，委托鄉鎮（區）農村財務管理服務中心進行統一監督管理的一種方式。本來是防止村級腐敗的財務管理行為，但在制度運行過程中，逐漸由“村財鄉管”變成了“村財鄉審”。在“鄉審”過程中，通過對村級公共治理資金的控制，剝奪了村委會的村集體財務控制權;通過對村干部工資的管理逐步把村委會成員轉變為替上級政府服務的代理人，最終村委會選舉變成了“村民選了一個自己喜歡的、為上級辦事的人”。

包村干部：是指近年來在經濟增長指標壓力與維穩壓力下，上級黨和政府以“第一書記”“包村干部”等多種名義將上級干部下派到村的行為。早在建國初，毛澤東劉少奇等黨和國家領導人就有下村調研“走基層”的傳統。近年興起的干部下鄉與當年的走基層存在區別，建國初多是以“調研”為主，現今則將工作重點放在了“包村增收”和“包村維穩”上。下鄉干部本身的官方背景和行政級別使其在村里的身份地位直接凌駕于村委會和村支部之上，削弱了民選村主任在村級重大事情上的話語權，實現了上級組織在村委會的實體性存在。

一肩挑：村民自治后，在農村出現了兩個權力組織，一個是上級黨組織指選的農村黨支部委員會，另一個是廣大村民選擇的村民委員會。二者權力來源不同，工作內容上又有交叉，由此產生了兩委的矛盾。“‘兩委關系問題的存在，不僅直接影響了村民自治的實踐績效和健康發展，而且也不利于鄉村社會的穩定和發展。”針對二者的矛盾，上級黨和政府從兩個方面進行了調整。一方面是制定各種法規條例，增強基層黨支部的權限，使其“發揮領導核心作用”;另一方面，采取“一肩挑”的辦法實現兩委合一，要求參選人必須首先是黨員，當選村委會主任后再由鄉鎮黨委認定為村黨支部書記。村主任兼村支書的雙重身份，給鄉鎮黨和政府直接干預村委會選舉、直接管理村主任帶來了新的合法性依據。這樣就弱化了村主任的民選合法性基礎，違反了“誰賦予權力就向誰負責”的基本政治原則。

通過“村財鄉管”“包村干部”“第一書記”“一肩挑”等一系列的政策措施，強化了上級黨和政府在村級的存在。這樣“人、財、物均由縣鄉地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內容，因此淪為空殼化。”村民自治本身是來自中央的“選擇”，但在基層政府的干預下，產生了“自治”與“下鄉”之間的矛盾，也即村民自治權與地方政府行政權力之間的博弈，博弈的結果是行政權逐漸吞噬了自治權，出現了地方“路徑”改變中央“選擇”的狀況，也即“路徑改變選擇”。

當然，下級政府的“路徑改變選擇”有些是中央政府政策矛盾導致的無奈“改變”，有些則是由于多年的路徑依賴產生了既得利益群體，為了不給這些群體造成利益損失而有意識的“改變”。在“選擇依賴路徑”與“路徑改變選擇”雙重作用下，村民自治舉步維艱，國家基層民主建構陷入困境。

四、總結

始于上個世紀八十年代的基層村民自治制度，開啟了我國民主國家建構的新局面。但新的制度選擇“嵌入”在壓力型管理機制的民族國家建構體系之中，受到各級政府路徑依賴的影響，《村民自治法》得不到全面有效地落實，村民自治僅僅局限在“民主選舉”層面，而與之相配套的“民主管理、民主決策、民主監督”難以實現。由此可見，村民自治是一個系統工程，從系統的角度看，一個事物的產生發展既需要事物內部各種關系的協調，更重要的還需要事物與外部環境關系的協調。就好像一粒種子，不考慮節氣、土壤、水分、溫度等種種外部因素，即使播種下去了也不會生根發芽結出累累碩果。村民自治就像一粒民主國家建構的種子，這個種子的生根發芽既需要農民行為方式的調整，更需要國內大的政治理念和行政體系的調整，沒有相應的調整，就不會改變各級政府的“路徑依賴”，也就難以破解當下的村民自治困境，進而難以實現真正意義上的民主國家建構。