中國地方行業協會商會政策參與：目標、策略與影響力

沈永東

摘要：行業政策參與已然成為中國政策過程中不可或缺的一部分。已有研究中國行業政策參與的文獻大多集中于中國大企業或全國性行業協會商會通過“關系”方式進行政策參與以實現利益訴求，少有文獻關注代表民營中小企業利益的地方行業協會商會政策參與。基于浙江、江蘇兩個民營經濟大省146份地方行業協會商會的問卷數據研究發現：相較于全國性行業協會商會政策參與的單一化與消極性，民營經濟發達地區的地方行業協會商會表現出較強的政策影響力與政策參與積極性、具有多樣化的政策參與目標對象和政策參與路徑、更多地采取正式渠道展開政策參與，進而呈現出地方行業協會商會政策參與的多元化與制度化特征。地方行業協會商會因政治資源有限、代表民營企業利益與競爭性環境等原因而呈現出不同于全國性行業協會商會的政策參與特征，這在一定程度上說明了中國行業協會商會政策參與實際上存在著國家與地方的重要分野。

關鍵詞：地方行業協會商會；組織化政策參與；利益代表；競爭性環境；國家與地方分野

中圖分類號：C912.2文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）05-0093-011

一、問題的提出

市場經濟的建立與完善使得中國經濟政策和法規的制定不再是傳統視野下的國家“關門模式”，這就為中國企業參與經濟政策的制定開放了機會與空間①。而一國經濟政策法規對企業的經營活動具有重大影響，企業參與經濟政策制定與執行日益盛行。正因如此，當代中國政府與企業、行業協會商會之間的關系歷來是學者們關注的一個重要議題。在中國，大型企業——無論是國有、外資還是地方，一般比中小企業具有更多機會參與政策制定、接近政府部門官員也幾乎沒有障礙②。中小企業大部分為民營企業，他們常常因規模小、區域經營、政治資源有限等缺乏獨立政策參與的能力。

然而，既有研究中國行業政策參與的文獻，大多將行業政策參與研究集中于國有企業或大企業和全國性行業協會商會等在國家層面的政策參與，并認為大企業與全國性行業協會商會都能對政策形成較大影響力Guosheng Deng & Scotte Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，（63），101-125； Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.，卻忽視了代表中小民營企業利益的地方行業協會商會政策參與研究。部分學者已經注意到了這種研究缺陷，如中國民營企業家個體具有多元化的政治合作策略，包括正式渠道的政治參與、個體政策參與和非正式網絡的集體行動，只是這些政策參與往往是碎片化而未能形成一股組織化力量。在實踐中，在國家政策和法規允許之下國務院辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》（國辦發[2007]36 號） 明確規定，行業組織應通過“開展行業調查研究，積極向政府反映行業、會員訴求，提出行業發展和立法等方面的意見和建議，積極參與相關法律法規、宏觀調控和產業政策的研究、制定，參與制訂修訂行業標準和行業發展規劃、行業準入條件，完善行業管理，促進行業發展”，出于對“私序”所謂“私序”主要是指社會個體基于自發形成的個人關系資源或自愿加入的組織化團體，在長期交往博弈中而達成的自我約束機制。詳見余暉等：《行業協會及其在中國的發展：理論與案例》，經濟管理出版社2002年版，第9頁。的要求，民營企業組建的地方行業協會商會使得開展組織化政策參與的利益表達成為可能。部分民營企業常常通過地方行業協會商會以行業的名義與政府進行談判White，Howell & Shang.（1996）.In Search of Civil Society：Market Reform and Social Change in Contemporary China，Oxford：Clarendon Press；David L.Wank.（1995）.Private Business，Bureaucracy，and Political Alliance in a Chinese City，The Australian Journal of Chinese Affairs，33，pp.55-74； Tony Saich.（2000） Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China，The China Quarterly，161，pp.124-41.。但是既有研究并沒有考察過地方行業協會商會政策參與，更沒有回答到底何種條件或因素影響著地方行業協會商會的政策參與特征。

本文試圖從政策參與目標、策略與影響力等方面來揭示地方行業協會商會與全國性行業協會商會所具有的不同政策參與特征，并認為民營企業利益代表性與會員競爭性環境影響地方行業協會商會的政策參與積極性與主動性，進而影響了地方行業協會商會在政策參與目標的結構比例上顯得更加均衡多元，且在政策參與策略上多采取制度化渠道。

基于對民營經濟發達地區146家地方行業協會商會政策參與的統計分析表明：在政策參與對象上，地方行業協會商會政策參與不僅聚焦于政府部門，還積極影響其他部門，如人大、政協和工商聯等；在政策參與策略上，地方行業協會商會更多地采用了正式渠道方式，如聽證會、人大與政協提案等。

上述地方行業協會商會的政策參與行為特征從以下兩方面得以解釋：一方面，地方行業協會商會與政府之間私下關系弱、政治資源有限性迫使地方行業協會商會窮盡各種正式渠道和多元政策參與目標對象開展政策參與；另一方面，與國家行業協會商會不同，省市縣級不同層次及跨區域同類地方行業協會商會之間的會員競爭提升了地方行業協會商會嘗試各種正式渠道和多元化政策參與的積極性和主動性。

在接下來的部分，本文首先評述了中國企業與行業協會商會政策參與文獻， 以此明晰中國地方行業協會商會政策參與研究現狀的不足。接著，給出了調研中國地方行業協會商會政策參與的研究設計，包括調研時間、地點、樣本構成和問卷設計。通過與國家行業協會商會政策參與行為的比較，本文進一步轉向對民營經濟發達地區地方行業協會商會政策參與的對象、策略、效果及其影響因素的討論，并解釋了地方行業協會商會為何呈現出上述政策參與的特征。最后，提供了結論以及可供進一步研究的方向。

二、文獻回顧：中國企業政策

參與的個體化與組織化（一）中國不同類型企業的個體化政策參與

盡管中國是一個社會主義國家，但是隨著中國改革開放與市場經濟的建立完善，行業政策參與現象在中國是一個不爭的事實Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.。許多學者認為國有企業是開展利益性政策參與并影響中國政策制定的重要主體，這不僅是因為這些國有企業占據了中國重要經濟部門和壟斷地位，如石油、鋼鐵、電力和通信等，更重要的是國有企業的CEO們與中央領導層之間有著天然的聯系，進而有力地影響著中國政策制定過程Kjeld Erik Brdsgaard.（2012）.Politics and Business Group Formation in China：the Party in Control？ The China Quarterly，211，pp.624-648.。

部分學者還對跨國公司在中國的政策參與做了研究，這些研究多聚焦于跨國公司是如何通過各種政策參與方式影響中國政策、法律和法規，最終獲取企業的自身利益Rajib N.Sanyal & Turgut Guvenli.（2000）.Relations between Multinational Firms and Host Governments：The Experience of American-Owned Firms in China，International Business Review，9（1），pp.119-34； Yadong Luo.（2001）.Toward a Cooperative View of MNC–Host Government Relations：Building Blocks and Performance Implications，Journal of International Business Studies，32（2），pp.401-19； Yi-Ru Regina Chen.（2004）.Effective Public Affairs in China：MNC-Government Bargaining Power and Corporate Strategies for Influencing Business Policy Formation，Journal of Communication Management，8（4），pp.395-413； Yongqiang Gao.（2008）.Institutional Environment and MNEs Strategy in Transitional China，Managing Global Transitions，6（1），pp.5-21.。相較于國有企業的天然政治資源優勢，跨國企業比較典型的是通過直接訴求形成正式文件來直接影響關系它們利益的稅務等法規并動用本國政府高官或公司高層資源，以高層對話形式發出企業聲音等Yi-Ru Regina Chen.（2007）.The Strategic Management of Government Affairs in China：How Multinational Corporations in China Interact with the Chinese Government，Journal of Public Relations Research，19（3），pp.283-306.。其他學者還關注到中國民營企業的政策參與行為，他們認為民營企業由于不像國有企業和外資企業具有有效的政治資源可以依賴，因此民營企業獲取利益的政策參與會更加艱難，他們或通過人民代表大會參與政策，或以“關系”為基礎，又稱“公關”，其中一種方式是通過加入行業協會商會等方式實現組織化的政策參與Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85； Zhilong Tian &Xinming Deng.（2007）.The Determinants of Corporate Political Strategy in Chinese Transition，Journal of Public Affairs，7（4），pp.341-56； Wu Wei.（2008）.Influence of Political Relationship Building on the Business Activity of Firms in China，Singapore Management Review，30（2），pp.73-94.。

然而，甘思德（2005）認為無論是何種產權的企業，大企業往往比小企業對國家政策的影響更具有決定性作用，因為這些大企業不僅擁有雄厚的資本支撐政策參與活動，而且具有更加多元的政策參與渠道Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press.。這個觀點被研究中國民營企業的學者所認同。他們認為，中共有效調適政權創設多種渠道吸納民營企業家，為民營企業家提供了利益訴求的通道，如黨員、人大和政協Bruce Dickson.（2003）.Red Capitalists in China：The Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change，New York ：Cambridge University Press；Margaret M.Pearson.（1997）.China's New Business Elite：The Political Consequences of Economic Reform，California：University of California Press.。然而真正能夠進入這些通道實現有效政策參與的往往是部分能夠為當地經濟發展和財稅收入作出重大貢獻的支柱型企業或龍頭企業黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》， 2013年第5期；紀鶯鶯：《商會的內部分化：社會基礎如何影響結社凝聚力》，《公共管理學報》，2015年第1期。。大部分民營中小企業往往處于政策邊緣而難以通過個體化政策參與得到利益滿足，所以他們除了運用有限的“關系”資源外，常常通過組織化政策參與方式實現自我利益。

（二）中國民營企業的組織化政策參與

作為一種組織化的政策參與方式，有學者認為，行業協會商會是代表企業發出利益訴求的一種有效政策參與形式Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press； 周俊：《行業組織政策倡導：現狀、問題與機制建設》，《中國行政管理》，2009年第10期；江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架——以行業組織政策參與為案例》，《社會學研究》，2011年第3期。。盡管有學者認為，中國民營企業傾向于個體單獨地去解決企業發展中遇到的問題，而不是通過集體的努力Kellee S.Tsai.（2007）.Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，Ithaca，N.Y.：Cornell University Press.。然而，一般能夠獨立解決發展問題的往往是那些大型企業，因為其本身具有較強實力和個體“關系”資源與政府進行對話。事實上，很多時候民營中小企業是缺乏資源和能力來獨立影響政策制定的。由于在發展過程中會面臨著相似的發展困境，加之政府的政策特征往往面向行業而非特定企業，民營企業以行業協會商會為依托，以行業產業的名義，利用制度化渠道來提高自己的議價能力，展開政策參與就顯得更為有效Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85；紀鶯鶯：《財大氣粗？私營企業規模與行政糾紛解決的策略選擇》，《社會學研究》，2017年第3期。。因此，地方行業協會商會政策參與能夠反映出民營企業的組織化政策參與動機、策略、途徑與影響力。

（三）中國行業協會商會政策參與研究

已有研究對中國行業協會商會政策參與研究并不多，僅有的文獻聚焦于全國性行業協會商會政策參與，認為中國行業協會商會由于力量太弱小而不能表達傳遞會員的觀點和聲音，能夠積極采取政策參與行為的全國性行業協會商會比例不高，大部分全國性行業協會商會政策參與對象單一，主要通過“關系”策略向國務院各部委展開政策參與Kjeld Erik Brdsgaard.（2012），Politics and Business Group Formation in China：the Party in Control，The China Quarterly，211（9），pp.624-648； Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125； 甘思德、鄧國勝：《行業協會的游說行為及其影響因素分析》，《經濟社會體制比較》，2012年第4期。 。行業協會商會政策參與力量弱小的主要原因是行業協會商會的代表性不足，獨立性高度受限，這不同程度地表現在以下四個方面： （1） 由國家或政府組建；（2）有業務主管單位；（3）政府官員在行業協會商會任職；（4）依賴于政府財政 Scott Kennedy.（2009）.Comparing Formal and Informal Lobbying Practices in China：The Capital's Ambivalent Embrace of Capitalists，China Information，23（2），pp.195-222； Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125； 甘思德、鄧國勝：《行業協會的游說行為及其影響因素分析》，《經濟社會體制比較》，2012年第4期。。 由于大部分全國性行業協會商會由先前國務院各部委轉換而來，所以這些全國性行業協會商會具有濃厚的官方背景——也就是說全國性行業協會商會與政府具有天然的親密關系，無論是成立、人事還是財務等都與政府有關，因此它們很難獨立自治，成為企業利益的代表余暉：《行業協會及其在中國轉型期的發展：理論與案例》，經濟管理出版社2002版，第9頁。。

與之相反，部分國內學者對部分地方行業協會商會的案例研究發現，由民營企業組建的地方行業協會商會可以通過向兩會提交提案議案，向政府提出政策建議，參與政策調研和草案，通過聽證會、茶話會和調研會等傳遞政策主張，以媒體報告等形式向社會開放間接尋求決策影響，以及通過私人接觸等方式積極地參與到國家與政府的政策倡導，有效地爭取會員利益，促進政府政策的調整江華、何賓：《行業協會政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期；周俊：《行業組織政策倡導：現狀、問題與機制建設》，《中國行政管理》，2009年第10期；程浩、黃衛平、 汪永成：《中國社會利益集團研究》，《戰略與管理》，2003年第4期。。這些地方行業協會商會是由民營企業自下而上創建而成，其人事由會員自主選舉產生，財務上主要來自會員會費和資助，與政府無關，因而能有效地代表會員企業核心利益并開展經濟治理和政策影響活動Christopher E.Nevitt.（1997）.Private Business Associations in China：Evidence of Civil Society or Local State Power？ The China Journal，36，pp.25-43；Unger.（1996）.“Bridges”：Private Business，the Chinese Government，and the Rise of New Associations，The China Quarterly，147，pp.795-819； Jianxing Yu，Jun Zhou & Hua Jiang.（2012）.A Path for Chinese Civil Society：A Case Study on Industrial Associations in Wenzhou，China，The Roman & Littlefield；Gordon White.（1993）.The Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City，The Australian Journal of Chinese Affairs，29，pp.63-87； Kellee S.Tsai.（2007）.Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，N.Y.：Cornell University Press.。

然而，已有文獻對于地方行業協會商會政策參與的研究尚顯不足：已有研究對地方行業協會商會多為案例觀察，缺乏大樣本統計數據分析，且未能從政策參與目標、策略與影響力等方面展開全面系統的考察；更為重要的是已有研究更多聚焦于企業政策參與與全國性行業協會商會政策參與，而對地方行業協會商會作為政策參與主體來考察其政策參與行動背后的動因討論卻不多見。因此，本文將在上述兩個方面作出探討。

三、研究設計：民營經濟發達地區

地方行業協會商會政策參與調研本研究所使用的數據來自浙江大學社會組織與社會治理研究中心課題組于2011年3月—2012年8月實施的“民營經濟發達地區行業協會商會發展調查”。 調研采用了混合研究方法，即問卷調查與個案訪談相結合，其目的是為了更好地了解地方行業協會商會政策參與的真實現狀。問卷填寫者與半結構訪談者均為行業協會商會的負責人，如秘書長、理事長等。被調研的地方行業協會商會均由民營企業自下而上自發建立。這些樣本選自浙江、江蘇兩個省份浙江省和江蘇省均為中國的民營經濟大省，2011年浙江省民營經濟增長值占全省GDP的比重在61%-62.2%之間；2011年，江蘇省民營經濟增加值占全省GDP的比重達53%。，因為這些民營經濟發達地區的地方行業協會商會最能反映地方行業協會商會在地方政策制定中的作用大量研究表明浙江、江蘇等民營經濟發達地區培育了大量的地方商會，這些商會具有較強的政策倡導功能，參見江華、何賓：《行業協會政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期；程浩、黃衛平、汪永成：《中國社會利益集團研究》，《戰略與管理》，2003年第4期。。我們通過“概率抽樣（Probability Sampling）”的方式選擇了浙江省的杭州市、寧波市與溫州市，江蘇省的無錫市與南通市等地的地方行業協會商會。

此次調查共回收有效問卷235份。其中，有效回答行業協會商會政策參與問題的問卷165份，剔除與本研究相關信息不全的樣本后，最終得到有效樣本為146家地方行業協會商會。其中，來自浙江省寧波市35家（24%）、溫州市20家（13.7%）、杭州市44家（30.1%），江蘇省無錫市38家（26%）、南通市9家（6.2%）。這些地方行業協會商會來自不同工商業經濟領域。為了更好理解地方行業協會商會政策參與的根本動因，我們在上述問卷調查的基礎上，依照5個市的問卷結構比例，在上述5個市選取了15家行業協會商會進行半結構化訪談，其中寧波市4家、溫州市2家、杭州市4家、無錫市4家、南通市1家。

問卷旨在獲得以下三方面問題的答案：第一部分是行業協會商會基本信息，包括成立時間、業務主管單位、會員構成、人力資源與收支結構；第二部分是行業協會商會政策參與的效果或影響力，調研對象被要求回答政策參與對于政府政策的影響力，包括“對政府影響力的提升”，“影響政府部門的政策更加符合行業利益”，“影響政策制定、修改或停止”等，還有更多地問題被問及特定情形下地方行業協會商會的作用，如當會員利益與政府利益沖突時地方行業協會商會將做出怎樣的選擇；第三部分，我們聚焦于地方行業協會商會的政策參與行為，包括政策參與目標與政策參與策略。問卷對地方行業協會商會的政策參與態度進行了衡量，如“他們是主動設定議程試圖來影響政策”還是“消極應對政策出臺后才行動”；根據kennedy 和Hillman & Hitt等對行業協會商會與企業的政策參與策略研究，問卷使用了一系列地方行業協會商會政策參與策略的問題Scott Kennedy.（2005）.Business of Lobbying in China，Cambridge：Harvard University Press； Amy J.Hillman & Hitt Michael A.（1999）.Corporate Political Strategy Formulation：A Model of Approach，Participation，and Strategy Decisions.Academy of Management Review，24（4），pp.825-42.。

首先，我們將政策參與策略分為正式渠道政策參與與非正式渠道政策參與，正式渠道是指地方行業協會商會通過制度化的方式直接實現政策參與，包括通過人大、政協提出議案，通過工商聯提出政策建議，以正式方式呈送有關政府與上級行業組織、公開聽證會、通過媒體進行呼吁引起政府關注，以及作為政策咨詢委員會委員提出政策建議等；非正式渠道是指地方行業協會商會通過私人關系等間接方式實現政策參與，包括通過私人關系直接向政府官員反映情況，通過政府官員的家人、同鄉、同學、朋友找到政府官員，希望他們為行業協會商會說話，聘用退休官員利用他們的私人關系進行政策參與，影響參與政策的非政府人員。

其次，地方行業協會商會政策參與使用三種不同政策參與策略類型——信息、公共關系和信任關系。特定的信息策略包括口頭或書面與政策相關的信息，如以刊物或內部資料方式向政府提供政策或建議，口頭向政府提供產業政策信息，參加政府召集的公開聽證會等；公共關系策略是指地方行業協會商會提升自我公眾形象的一種努力，包括向媒體提交信息，舉辦新聞發布會，參與慈善公益事業等；信任關系策略是指地方行業協會商會通過個體信任影響政策制定者，包括通過宴請方式與官員交流政策信息，邀請官員展開對新政策的解讀等。被調研的地方行業協會商會還被問及了它們與黨中央、中央政府、全國人大、全國政協、全國工商聯、地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協和地方工商聯的接觸頻率。

本文的研究設計不僅試圖考察問卷填寫者所在的地方行業協會商會參與政策制定，還將本次調研數據與已有研究中的全國性行業協會商會數據在政策參與目標、策略與影響力上進行參照比較，所比較的全國性行業協會商會數據來自于Deng &Kennedy在China Journal上發表的題為“Big business and industry association lobbying in China：the paradox of contrasting styles”的論文，其數據調研開展于2007年。

四、民營經濟發達地區地方行業

協會商會政策參與現狀與特征（一）地方行業協會商會政策參與：態度與影響力

在中國，經濟政策法規很大程度上決定著民營企業經營的成敗，這使得代表民營企業利益的地方行業協會商會更加積極主動地實施政策參與，并試圖產生影響力。我們的調研結果顯示，中國民營經濟發達地區的地方行業協會商會已具有較強的政策參與意識，積極介入政策過程，取得較大的影響力。在政策制定過程中或出臺前干預政策是有效政策參與的重要步驟，超過70%的地方行業協會商會“通過各種方式影響即將制定或出臺的政策內容”，而不是“觀望等待政策出臺后再行動”；在政策參與效果和影響力上，65.1%的地方行業協會商會同意或比較同意“在過去三年里所在行業協會商會對政府的影響力得到很大的提升”；65.4%的地方行業協會商會同意或比較同意“通過行業協會商會的努力，政府部門的政策更加符合行業利益”。可見，地方行業協會商會的積極政策參與態度使其對政策的影響力在不斷提升。

（二）地方行業協會商會政策參與目標與策略

地方行業協會商會積極有效的政策參與態度和影響力源自于地方行業協會商會政策參與目標和政策參與策略的多元化（見表1）。

地方行業協會商會政策參與目標包括中央和地方兩個層面的政府、人大、政協、黨委和工商聯。其中政策參與比例最多的是地方政府87.3%，其次是地方人大和地方政協各40.4%，地方黨委和地方工商聯各為31.6%和30.3%。總體來看，民營經濟發達地區的地方行業協會商會對地方部門的政策參與比例遠高于中央層面的機構——地方層面政策參與目標比例最低的地方工商聯（30.3%）都要高于中央層面政策參與目標比例最高的中央政府（26.6%），這與地方行業協會商會處于地方省市有關，地方政府及其相關地方機構的政策與民營中小企業的利益關系更加緊密。

地方行業協會商會在政策參與目標結構上也與全國性行業協會商會政策參與目標存在不同（見表2）。

全國性行業協會商會的政策參與目標集中于國家層面，且更集中地通過向政府提建議的方式反映政策訴求（98.6%），很少有全國性行業協會商會將全國人大與全國政協作為政策參與目標，所占比例各為18%；民營經濟發達地區的地方行業協會商會向政府提出政策訴求（87.3%）要低于全國性行業協會商會（98.6%），但是較多地通過人大和政協提出政策訴求（均為40.4%），遠高于全國性行業協會商會對人大和政協的政策參與（均為18%）。也就是說，相較于全國性行業協會商會政策參與目標集中在國務院各部委（政府部門），地方行業協會商會在政策參與目標的結構比例上顯得更加均衡，政策參與目標更加多元化。

在政策參與策略上，地方行業協會商會比全國性行業協會商會采取了更加多元化的政策參與策略（見表3）。

在信息影響策略上，地方行業協會商會常以信息遞送的方式影響政策。信息影響策略的前三項活動都是行業協會商會作為主動政策參與主體所開展的政策參與活動，地方行業協會商會比例都低于全國性行業協會商會比例。76.6%的地方行業協會商會“以刊物或內部資料方式向政府提供政策或建議”，比全國性行業協會商會低9.6%；55.8%的地方行業協會商會“邀請官員展開對新政策的解讀”，遠低于全國性行業協會商會的76.6%；類似的還有“口頭向政府提供產業政策信息”，地方行業協會商會58.9%，全國性行業協會商會90.2%；相反，地方行業協會商會“參加政府召集的公開聽證會”比例為29.5%，遠高于全國性行業協會商會的8%。“參加政府召集的公開聽證會”則是商會運用政府設置的制度化通道進行政策參與。可見，地方行業協會商會能夠更多地使用制度化渠道開展政策參與。

在公共關系策略的選擇方面，59.7%的地方行業協會商會“向媒體提交信息”，而國家級行業協會商會為89.7%；在公共關系策略選擇的其他方面，地方行業協會商會的比例均高于全國性行業協會商會，這說明地方行業協會商會比全國性行業協會商會更加善于利用慈善公益事業、新聞發布會、為媒體舉辦政策導向的培訓課程等策略。在信任關系構建策略的選擇方面，地方行業協會商會與全國性行業協會商會并沒有表現出很大的不同，48.1%地方行業協會商會“通過宴請方式，與官員交流政策信息”，全國性行業協會商會略低為47%。總體而言，全國性行業協會商會在政策參與策略上明顯集中地利用一些“關系”的策略，如“以刊物或內部資料方式向政府提供政策建議”在全國性行業協會商會占有很高比例，而 “參加政府召集的公開聽證會”等比例很低，地方行業協會商會在政策參與策略的使用上則顯得更加多樣化、制度化。

（三）地方行業協會商會政策參與渠道：正式渠道與非正式渠道

已有研究中國行業政策參與的文獻更多強調“關系”的重要性Yongqiang Gao & Zhilong Tian.（2006）.How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，Singapore Management Review，28（1），pp.73-85； Zhilong Tian & Xinming Deng.（2007）.The Determinants of Corporate Political Strategy in Chinese Transition，Journal of Public Affairs，7（4），pp.341-56； Wei Wu.（2008） Influence of Political Relationship Building on the Business Activity of Firms in China，Singapore Management Review，July.，但是“關系”在地方行業協會商會現實政策參與中的比例并不顯得那么突出。盡管有92.9%的地方行業協會商會認為“行業協會商會與政府建立好關系非常重要” 和77%的地方行業協會商會認為“與政府之間的良好關系是行業協會商會影響政策的關鍵所在”，但是當他們被問及“貴會與政府官員具有很好的關系”時，同意或比較同意的回答比例僅為64.2%，這表明現實中的“良好關系”并沒有完全達到地方行業協會商會想通過“關系”影響政策的要求。

進一步，我們將地方行業協會商會的政策參與方式分為正式渠道和非正式渠道：正式渠道是指行業協會商會通過公開正式的方式實施政策參與；非正式渠道主要指基于“關系”展開的政策參與活動（見表4）。表4民營經濟發達地區地方行業協會商會政策參與方式（2012）

正式渠道通過會員企業的人大代表、政協委員提出議案或提案60.8%以正式方式將政策建議呈送給有關政府部門和上級行業組織等，以期產生影響70.5%貴會作為各級政府決策咨詢顧問或委員提出建議33.8%參加公開聽證會29.5%通過工商聯提出政策建議20%通過新聞媒體進行呼吁，引起上級政府、社會公眾對某一事項的關注46.8%非正式渠道貴會領導直接向熟悉的政府官員反映情況80.2%通過政府官員的家人、同鄉、同學、朋友找到政府官員，希望他們為貴會說話12.7%聘用退休政府官員，利用他們原有關系進行政策建議17.9%找到參與決策的非政府人員（專家、學者），提出政策建議20.5%調研數據顯示，非正式渠道中除了“貴會領導直接向熟悉的政府官員反映情況”一項高達80%外，其余均在20.5%及以下。也就是說，地方行業協會商會的非正式方式政策參與很大程度上依賴于行業協會商會負責人。有一位地方行業協會商會負責人說，“當前地方行業協會商會的發展強弱絕大部分取決于負責人的人際關系網絡強弱”與某一地方商會負責人訪談，溫州市，2012年7月。。相反，地方行業協會商會運用正式政策參與方式比例顯得更高，除了“向工商聯提出政策建議”為20%外，“以正式方式將政策建議呈送給有關政府部門和上級行業組織等，以期產生影響”比例高達70.9%，其次是“通過會員企業的人大代表、政協委員提出議案或提案”為60.8%，“行業協會商會作為各級政府決策咨詢顧問或委員提出建議”的比例則為33.8%。

五、民營經濟發達地區地方行業協會

商會政策參與特征的動因分析（一）為何地方行業協會商會政策參與目標和政策參與策略更加多元化？

較之于全國性行業協會商會，地方行業協會商會在政策參與目標的結構比例上顯得更加均衡化和多元化，其中一個可能性解釋原因是地方行業協會商會與政府之間的關系還不具備密切關系。全國性行業協會商會大多由國家部委轉制而成，擁有接近它們所隸屬國家部委的通道，因為這一便利渠道的存在也使得它們可以很容易影響到政府部門政策Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125；，這也是98.6%的全國性行業協會商會主要以國務院各部委作為政策參與目標，其他政策參與目標比例很低的原因。與之相反，民營經濟發達地區的地方行業協會商會，因其主要是體制外生成的民間行業協會商會，缺乏像全國性行業協會商會那樣的與政府的緊密關系，為了更好實現政策參與，它們在對地方政府進行政策參與外，必須要去嘗試政府之外的其他政策參與路徑，如地方人大與地方政協。這種嘗試在一定意義上來說是一種無奈之舉。在中國，政府掌握著大量資源，與政府保持一種親密關系總能取得更多的好處，但是處于體制外的地方行業協會商會與政府很難形成緊密聯系。因此，充分使用其他可行的政策參與對象實現政策參與利益的最大化使得地方行業協會商會的政策參與對象在結構比例上呈現出更加均衡化與多元化態勢。

（二）為何地方行業協會商會政策參與策略使用正式方式多于非正式方式？

地方行業協會商會的均衡化政策參與策略在一定意義上也反映了地方行業協會商會除了需要與政府去構建關系外，更多的通過其他途徑實現利益訴求。全國性行業協會商會往往會滿足于既有參與公共政策的傳統途徑，而很少再開辟新的政策參與途徑Guosheng Deng & Kennedy.（2010）.Big Business and Industry Associations Lobbying in China：the Paradox of Contrasting Styles，the China Journal，No.63，101-125；。除了缺乏與政府之間的天然聯系在一定意義上阻礙了地方行業協會商會通過非正式方式實現政策參與外，另一個可能的原因還在于地方行業協會商會構建“關系”并不容易。在訪談中，某地方行業協會商會負責人說，“關系確實很重要，但是現實中建立關系并不如想象的那么容易，這嚴重依賴于地方行業協會商會負責人所具有的社會資本”與某行業協會商會負責人訪談，杭州，2012年7月。。不同的地方行業協會商會可能因領導人擁有的社會資本不同而有不同，而正式渠道是一種制度化的國家安排，對于各個地方行業協會商會而言，機會是開放和平等的。作為被政府所認同的合法政策參與機構國務院辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》（國辦發[2007]36 號） 明確規定，行業組織應通過“開展行業調查研究，積極向政府反映行業、會員訴求，提出行業發展和立法等方面的意見和建議，積極參與相關法律法規、宏觀調控和產業政策的研究、制定，參與制訂修訂行業標準和行業發展規劃、行業準入條件，完善行業管理，促進行業發展”。，各個地方行業協會商會都可以參與到諸如“人大代表、政協委員提出議案或提案”，“以正式方式將政策建議呈送給有關政府部門和上級行業組織等”，“參加聽證會”和“作為各級政府決策咨詢顧問或委員提出建議”等正式政策參與渠道中去，這也是調查結果中顯示地方行業協會商會對正式渠道的政策參與使用比例高于非正式渠道的原因。

另一種可能性解釋是正式渠道的背后還是“關系”在起作用，也就是說地方行業協會商會盡管在政策參與策略的數據中呈現出了正式渠道的政策參與方式，但實際上這些正式渠道是借助關系運作的結果，需要正式制度化形式加以呈現。有訪談顯示，某市自行車電動車行業協會為了阻止地方政府對“40公斤以上、時速20公里以上的電動車劃入機動車范疇”這一政策法規的執行，該協會負責人會同會員企業負責人首先通過私下關系疏通政府官員為其會員企業家獲得地方人大代表的名額，再通過人大代表的渠道最終成功達成了地方政府暫緩執行上述政策法規的目標與某行業協會商會負責人訪談，杭州，2012年8月。。然而，這種正式渠道的背后由非正式渠道給予支撐的事實在一定意義上也可以理解為地方行業協會商會負責人通過自身所具有的社會資本強化了上述正式渠道的政策參與，以此增加政策參與成功的概率。也就是說，通過這種正式渠道的政策參與，地方行業協會商會的政策參與效果將更有保證。

（三）地方行業協會商會政策參與的根本動因：民營企業利益代表與會員競爭性環境

地方行業協會商會在政策參與目標和政策參與策略上表現出的政策參與特征與其利益代表性和所處的外部環境有著很大的關系。結合相應的調研數據和半結構化訪談，我們認為，民營中小企業利益代表和會員競爭性環境是造成地方行業協會商會政策參與行為不同于全國性行業協會商會的重要因素。

1.民營中小企業的利益代表性。地方行業協會商會建立的目標就是代表民營企業的利益，而且更多地代表了民營中小企業的利益。民營經濟發達地區的地方行業協會商會存在大量的中小企業會員。調研數據顯示，民營經濟發達地區的地方行業協會商會的會員構成中，69.7%為中小企業或微型企業。有學者認為，行業協會商會代表的利益并不是單一的（或只能代表一方利益），有時它們既能代表政府利益也能代表會員利益Unger.（1996）.“Bridges”：Private Business，the Chinese Government，and the Rise of New Associations，The China Quarterly，147，pp.795-819； Kenneth W.Foster.（2002）.Embedded with State Agencies：Business Associations in Yantai，China Journal，No.47，pp.41-65.。對此，我們也對地方行業協會商會是否被政府俘獲、失去中小企業的利益代表性進行了考察。數據顯示，在政策參與利益代表上，當政府與大多數會員企業在政策上存在不同意見時，只有10.8%的民營經濟發達地區地方行業協會商會回答他們站在政府立場上嘗試說服會員企業接受政府觀點。也有學者認為，大部分地方行業協會商會可能被大企業或龍頭企業所俘獲，成為大企業或龍頭企業的政策參與工具，進而不具有中小企業的利益代表性江華，張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業協會為例》，《公共管理學報》，2009年第4期。。我們的調研數據顯示，當行業內龍頭企業與行業整體利益存在沖突時，有60.3%的地方行業協會商會選擇是完全以行業整體利益為重做出決策與政策參與行動，這在一定程度上表明地方行業協會商會政策參與大部分代表的是中小企業整體利益而不是被行業內部分大企業或龍頭企業所俘獲。因此，總體而言，地方行業協會商會在政策參與時還是代表了中小企業利益。

2.地方行業協會商會所處爭取會員的競爭性環境。中國政府對行業協會商會建立實行“一業一會”和“一地一會”的政策限制使得全國性行業協會商會的競爭性大大降低“一業一會”是指縣級以上同一行政區域內，不得重復設立業務范圍相同或相似的行業協會。“一業一會”是國家社團登記管理條例中確定的基本原則。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第十三條明確規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”。在實際執行過程中，這一規定變成了同一地區不能有兩個業務范圍相同或者相似的行業協會，即“一地一業一會”。盡管2016年頒布的《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）取消了行業協會商會的“一業一會”限制，但是由于我們的問卷調研時間是在2012年-2013年期間，該時段仍然國家執行了1998年頒布的《社會團體登記管理條例》中的“一業一會”原則。，但是這一政策并未給地方行業協會商會降低競爭性。與全國性行業協會商會不同，地方行業協會商會所處的行業很多時候不只是一地所擁有的。調研數據顯示，69.6%的民營經濟發達地區的地方性地方行業協會商會認為它們所處的行業面臨外地相似產業的競爭壓力。由外地相似產業所形成的競爭壓力會迫使地方行業協會商會向當地政府或相關機構開展政策建議，改善當地政策環境，以吸引更多的會員企業加入行業協會商會。在這種競爭環境下，如果外地相似產業的政策環境更為優越，外地相似產業比當地產業會獲得更快的發展，這樣將導致本地產業衰退，進而帶來地方行業協會商會的生存危機。

這表現在兩大方面：其一，地方行業協會商會的資金來源問題。調研數據顯示，71.3%的收入來自于會員單位的會費或者贊助費，16.6%的收入來自于地方行業協會商會為會員企業提供的服務或進行投資所獲得的收入，本地產業的衰退將直接降低地方行業協會商會所依賴的會員資金來源，影響到地方行業協會商會的生存發展；其二，地方行業協會商會的會員流失問題，不利的政策環境將影響到企業在當地經營的效率，可能導致會員企業的外遷。調研數據顯示，29.1%的地方行業協會商會認為它們所處行業內企業存在外遷現象，會員企業的流失必將帶來會員會費、贊助費和服務費的減少，進而影響著地方行業協會商會的生存與發展。因此，地方行業協會商會通過政策參與以改善當地產業經營的政策環境對于自身的生存發展有著至關重要的作用。為了更好地提升本地產業的競爭優勢，地方行業協會商會竭盡所能地為行業發展的環境改善進行政策參與。

民營經濟發達地區的地方行業協會商會在資源獲取上高度依賴于會員使其面臨著嚴峻的競爭性環境且不得不代表民營中小企業利益，這是促使地方行業協會商會克服與政府之間先天關系不足，轉向多元化的政策參與對象，并充分利用現有制度安排下的正式渠道實現政策參與的根本動因。

六、結論與討論

對于中國行業政策參與，人們常常聚焦于大企業或國有企業以及全國性行業協會商會的政策參與，而忽視了民營中小企業的組織化政策參與。基于民營經濟發達地區地方行業協會商會的實證研究，本文發現，民營經濟發達地區的地方行業協會商會展現出了較強的政策參與態度和政策影響力。與全國性行業協會商會不同的是，地方行業協會商會在政策參與目標的結構比例上顯得更加均衡多元，且在政策參與策略上多采取正式渠道。地方行業協會商會的上述政策參與特征是由地方行業協會商會的競爭性環境和利益代表性所驅動。

地方行業協會商會自建立起就注定與政府之間的關系并不像全國性行業協會商會那樣親密，這就使得地方行業協會商會的生存發展不得不更多地依賴于會員企業而不是政府，這種對會員企業的依賴使得地方行業協會商會的政策參與活動較強地代表了會員企業利益。而地方行業協會商會的大部分會員為民營中小企業，它們代表了行業的整體利益，大部分地方行業協會商會的選擇是完全以行業整體利益為重做出決策與政策參與行動。同時，對會員企業的生存依賴也使得地方行業協會商會經常卷入激烈的競爭性環境，外地相似產業所形成的產業競爭壓力常迫使地方行業協會商會向當地政府或相關機構開展政策政策參與以改善當地政策環境為當地產業的有效發展提供政策保障。

政府往往是掌握著大量權力和政策資源的重要機構。為了給會員企業爭取利益，地方行業協會商會要克服其與政府之間先天關系的不足，但是“關系”的構建往往依賴于地方行業協會商會主要負責人的社會資本，這在一定意義上出現了地方行業協會商會非正式政策參與的不足和差異化。當下中國政策制定與執行在表象上越來越要求制度化和正式化，這為地方行業協會商會政策參與提供了新的契機。它們充分運用和強化正式渠道的政策參與，并利用有限的私有關系疏通政策制定者以實現有效政策參與。

本文所揭示的行業協會商會政策參與具有重要的理論意涵。第一，與既有研究對全國性行業協會商會政策參與的認知不同，中國行業協會商會政策參與實際上存在著國家與地方的重要分化。全國性行業協會商會與地方行業協會商會所代表的利益群體與擁有的政治資源不同，其政策參與目標對象、策略與影響力也會存在明顯差異。第二，地方行業協會商會政策參與表現出制度化參與、多元化目標，以及更多地通過正式渠道開展政策參與。這表明，盡管這些正式渠道是由國家所設置的，民營中小企業作為一個利益階層在固化國家所創設的既有正式制度同時，也使得政策參與走向了至少是表象上的制度化，這很可能對中國行業協會商會政策參與的整體格局變遷具有深遠意義。

我們的結論是基于民營經濟發達地區的地方行業協會商會，其依據是他們由民營企業自發創建而成，這在生成方式上具有較強的獨立性。同時，地方行業協會商會與政府之間關系缺乏國家自上而下構建的先天性親密關系，這也是造成地方行業協會商會在政策參與對象目標和政策參與策略上多元化的重要原因。這些樣本的選擇是在民營經濟發達地區的地方層面，民營經濟發達催生了民營企業通過地方行業協會商會開展政策參與利益訴求強大，地方層面則能夠凸顯出不同地域類似產業的地方行業協會商會之間存在著產業競爭性環境。

由于調研數據的限制，本文對地方行業協會商會政策參與研究僅僅聚焦于民營經濟發達地區的浙江省與江蘇省，一個全國更大范圍的地方行業協會商會樣本需要被搜集并用來檢驗我們的結論。進一步的研究還需要深入調研訪談，對政策參與過程中的地方行業協會商會如何運用不同政策參與目標和策略達到政策參與目的做出更為詳盡的考查。地方行業協會商會通過政府之外的其他政策參與對象是如何來間接影響到政府政策制定或改變？地方行業協會商會負責人是如何通過私人關系爭取政策參與利益，又是通過怎樣的方式實現了“關系”與“正式渠道”的有效銜接？這些都是今后需要進一步研究探討的方向。

（責任編輯：石洪斌）