讓經費為人的創造性活動服務

田俊榮 喻思南 余建斌 趙永新 馮華 蔣建科 吳月輝 劉詩瑤 谷業凱

一系列旨在讓科研人員告別“經費煩惱”的“松綁”政策，帶來了許多積極變化

科研經費是創新活動的重要保障。習近平總書記在兩院院士大會上指出，“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”。近年來，我國出臺了以《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱“50號文”）為代表的一系列“松綁”政策，在“簡化預算編制”“改進結轉結余資金留用處理方式”等方面提出了具體要求，旨在讓科研人員告別“經費煩惱”，集中精力做好科學研究。

在筆者近期對杭州、南京、合肥、武漢、西安、北京等6個城市的120家創新主體進行的調查中，科研人員普遍反映，“50號文”等“松綁”政策出臺后，各地紛紛推出配套文件，帶來了許多積極變化，有效釋放了創新活力。

“有了科研財務助理后，我再也不用像會計一樣算賬、跑報銷了，省出近1/3的時間搞研究！”調查中，中科院微生物所研究員吳邊告訴筆者，過去他為了申請項目經費，要花幾個月時間埋頭做預算、填表格，“感到很鬧心。”現在，像吳邊這樣受益于“50號文”中“項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務”政策的科研人員已越來越多。

“科研人員圍著經費轉”“有錢沒法花、不花還不行”等現象依然存在

筆者在調查中也了解到，“50號文”及其配套文件中的一些政策還沒有完全落地?！翱蒲腥藛T圍著經費轉”“有錢沒法花、不花還不行”等現象依然存在。

——預算過細。

縱向經費（指各級政府部門批準立項的科研項目經費）一般分為直接費用和間接費用兩部分。前者主要包括設備費、材料費、測試化驗加工費、差旅費、會議費等，后者包括承擔課題任務單位為課題研究提供的現有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關管理費用以及績效支出，加起來有20多個科目。

武漢大學生命科學學院教授楊代常說，盡管“50號文”說要“簡化預算編制”，但實際操作中，科研人員做預算還得“非常具體、詳細”，比如用多少試管、每支試管多少錢、總共多少錢，都要“釘是釘，鉚是鉚，對得上”。

他告訴筆者，為了把預算做好，要把課題組的教授、博士、碩士等組織起來，花一兩個月時間去做加減乘除。“搞科研不像蓋大樓那樣可以基本按照計劃進行，一個課題做3—5年，中間有很多不確定性。要求預算這么細，不僅違背了科研規律，也浪費了科研人員的時間?！?/p>

——到賬較晚。

安徽省農科院園藝所研究員張金云等科研人員反映，近年來我國科研經費撥付提速，現在科研經費年底到賬的情況基本沒有了，但與一些科研需求相比，依然到得較晚。

經費到賬晚造成一些不利影響：

需要錢的時候沒錢花。張金云說：“我是搞桃子新品種培育的，春季是研究的關鍵期，需要用錢的地方很多，科研經費沒有及時到賬的話，會影響科研活動的開展?！?/p>

不需要錢的時候必須花。南京某高校材料科學與工程學院副院長崔佳說，由于“50號文”中“項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續使用”的政策沒有完全落實到位，每年10、11月成為一些高校招投標最多的時候，實驗室、課題組都著急花錢，“要不然就會被收回，還會影響下次的經費申請。”某國家級研究所科研人員彭路說，為了把“遲到”的科研經費在年底前花完，許多時候是“為花錢而花錢”，甚至一些原本可以不花的錢也要想名目花掉。

——報銷過嚴。

不少科研人員反映，雖然根據“50號文”，可以將會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，也就是允許“打醬油的錢可以買醋”，但一些財務部門卻依然嚴格“照章辦事”，導致報銷時較為困難。

比如，科研人員反映，報賬時財務部門要求與項目預算嚴格“對表”，否則很難報銷。

再如，一些財務人員為規避風險，往往讓科研人員找領導打報告、簽字，費時耗力。陜西省某醫院科研處處長張昊說，有時候科研人員報銷一些正常的科研費用需7位領導簽字?！柏攧諡槭裁催@樣要求呢？說白了是不愿意擔責。其實簽字時常常誰都不看，成了走形式，白白耽誤大家時間?！?/p>

調查中，科研人員反映，國家政策的出發點是為科研人員“松綁”、增加他們的經費使用自主性，但由于上述問題的存在，往往導致其難“松綁”、難靜心、難安心。為減少麻煩、規避風險，一些高校院所甚至出現了科研人員不愿申請科研項目的現象。

為了真正把“50號文”等相關政策落到實處，實現習近平總書記所說的“讓經費為人的創造性活動服務”，調查中科研人員提出以下建議：

——遵循科研的特點和規律，優化項目預算編制。一些項目可以嘗試把現在的科目經費精準預算改為“按比例概算”。主管部門可根據以往經費實際發生、使用情況，運用大數據，計算出不同類型的科研活動中各科目所需經費的大致比例，讓科研人員遵照這個比例填表寫預算。

——財政部門應及時下撥科研經費；確實撥付遲緩的，可按到賬實際時間實行財年管理，避免突擊花錢。此外，應根據“50號文”要求，改進結轉結余資金留用處理方式。

——科技、財務、審計等部門應共同研究制定科研經費相關政策。應按照“尊重人才、尊重規律、調動積極性”的原則，推出統一的操作細則，列出負面清單，切實解決相關政策不協調問題，解除科研人員的后顧之憂。

一些地方將橫向經費參照縱向經費管理，不利于產學研合作和科技成果轉移轉化

科研院所等以市場委托方式從企業獲得的橫向經費，是我國研發經費的重要組成部分。在我國近年出臺的創新政策中，從未要求將橫向經費按縱向經費進行管理?！?0號文”指出，自主規范管理橫向經費。法學專家認為，橫向課題是一般法人自然人的委托項目，屬于民法中的“承攬合同”，課題組干了多少事情、應該拿多少報酬，應由項目委托方和課題組協商決定。管理部門只能建立規則予以引導，不宜將其作為縱向經費管理。

然而，筆者在調查中發現，一些地方將橫向經費參照縱向經費管理，提出過嚴要求，束縛了科研人員的手腳，不利于產學研合作和科技成果轉移轉化。

合肥某高?？萍继幐碧庨L王猛說，由于一些地方要求橫向經費縱向管理，學校就要求科研人員像縱向課題那樣開列詳細的經費預算，看上去很漂亮，實際上弊大于利。以提供技術服務為主的橫向項目如果參照縱向經費管理，“嚴格按預算開支”會給經費使用平添許多不必要的要求，不利于項目的正常開展。比如，橫向課題中科研人員以技術服務為主，勞務費支出占大頭，但縱向管理后的這一比例被嚴格限定；按照縱向管理要求，購買科研設備必須按照政府采購程序審批、購買，周期較長，結余經費也難以結轉等。

南京某大學科技處副處長李海說，橫向項目是科研人員在本職工作之外，為解決委托方的問題提供技術服務，科研人員的勞務和智力付出占很大比例，理應肯定其合理收入，只要按規定交稅即可。但由于一些地方實行縱向管理，科研人員的勞務付出往往難以得到相應的回報。

一些高校和科研院所為規避風險，在實際管理中往往層層加碼，將橫向課題中的接待費、差旅費等按照行政事業單位的“三公經費”管理?？蒲腥藛T反映，爭取到橫向課題本來就不容易，實行縱向管理后不僅拿不到合理的勞務報酬，還容易犯錯誤、受處分，挫傷了他們的積極性。不少科研人員告訴筆者，他們現在接橫向課題時慎之又慎，“與其犯錯誤，不如盡量不做”。一項對中部某省15所高校近年橫向課題的抽樣調查顯示，這些高校橫向科研項目數量和合同金額連續3年下降，其中項目經費管理方式不合理是重要原因。

調查中，科研人員建議，要區別對待橫向、縱向經費，不宜把橫向經費按照縱向經費進行管理、要求過多過細。同時，應切實尊重課題負責人的自主權，允許他們在遵守法律和委托方合同的前提下，根據實際情況合理安排勞務、差旅等費用支出。

筆者在調查中了解到，湖北省的做法值得借鑒。湖北省財政廳出臺了《湖北省省屬高校院所橫向科研項目經費管理暫行辦法》，對省屬高校院所研發團隊（公司）開展具體科研活動的私權行為徹底放開，不予干涉。政策的核心內容是：不把橫向經費視為高校院所收入，管理費和國有資源（資產）有償使用費以外的橫向經費不納入高校院所部門預算，高校院所作“暫存款”處理，按照進度撥付研發團隊（公司）指定賬戶，由其自主使用。同時，按照事權與支出責任相適應的原則，高校院所可收取相應的管理費和按照成本向研發團隊（公司）收取實驗室等國有資源（資產）有償使用費，并納入高校院所部門預算，按部門預算和事業單位財務管理相關規定執行。

調查中，許多科研人員表示，我國科研經費管理中存在的一些問題是長期積累形成的，需要在發展中解決、完善。從政策出臺到落地往往需要一段時間，科技界對解決這些問題有信心。