高校教育管理糾紛司法介入限度研究

詹翊

摘要：隨著我國(guó)高等教育法治進(jìn)程的推進(jìn)，以高等院校為被告提出的行政訴訟越來(lái)越多。進(jìn)入司法領(lǐng)域的高校管理法律糾紛得不到及時(shí)、有效的解決，根本原因在于高校的法律性質(zhì)與地位模糊不清。為適應(yīng)我國(guó)教育體制改革，實(shí)現(xiàn)教育管理法治化，促進(jìn)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，必須明晰高校的法律定位以及司法介入高校管理的限度。

關(guān)鍵詞：高校管理糾紛；司法介入；限度

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2018）13-0014-02

一、普通高校法律地位的定性

行政主體是指“享有并能以自己的名義行使行政權(quán)，獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織”。行使行政權(quán)的主體包括兩類：一類是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，另一類是法律法規(guī)授權(quán)的組織。國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織依照法律的規(guī)定，享有相應(yīng)的國(guó)家行政權(quán)能，在一定的職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展相關(guān)的行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的行政法律責(zé)任后果。法律法規(guī)授權(quán)的組織包括：事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)等。

根據(jù)《高等教育法》第25條以及《教育法》第53條的規(guī)定：“高等學(xué)校是經(jīng)過(guò)國(guó)家教育行政部門審批設(shè)立的，其經(jīng)費(fèi)以財(cái)政劃撥為主的事業(yè)單位。”《教育法》第28條第4款明確規(guī)定，學(xué)校對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，進(jìn)行處罰或者獎(jiǎng)勵(lì)。高等院校對(duì)學(xué)生實(shí)施學(xué)籍管理及處罰都有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，這是高校行使行政主體職能的表現(xiàn)之一，也是高等學(xué)校行使行政主體職能在法律法規(guī)上的依據(jù)，因此高校具有行政法律關(guān)系的主體地位是毋庸置疑的。

隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，必然使得教育領(lǐng)域內(nèi)的行政管理體制和主客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也隨之發(fā)生了重大變化。舊有的垂直型單一教育行政管理格局已被打破，正在轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅康钠降让袷轮黧w間橫向型的教育法律關(guān)系同縱向型的教育行政管理關(guān)系并存的新格局。具體到現(xiàn)實(shí)的教育法律關(guān)系中，有學(xué)校與學(xué)校之間、學(xué)校與教師之間、學(xué)校與學(xué)生之間平等的民事主體法律關(guān)系，有國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款與學(xué)校在辦學(xué)活動(dòng)中通過(guò)產(chǎn)學(xué)研等合法途徑獲得的創(chuàng)收之間的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，還有學(xué)校與學(xué)生之間較為復(fù)雜的具有縱向管理和橫向平等民事主體雙重性質(zhì)的特殊法律關(guān)系。

由此可見(jiàn)，高校還具有民事法律關(guān)系主體地位。教育民事法律關(guān)系是教育關(guān)系當(dāng)事人之間基于平等的地位而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從法理上來(lái)說(shuō)屬于私法的范疇，所以我們應(yīng)當(dāng)注意到高校在法律地位上的特殊性，即其同時(shí)受“公法與私法”的雙重調(diào)整。

二、高校教育管理行為性質(zhì)的認(rèn)定

傳統(tǒng)理論認(rèn)為行政行為是指行政機(jī)關(guān)或組織的構(gòu)成人員依法推行政令及處理公務(wù)的活動(dòng)。此種觀點(diǎn)即為狹義上的行政行為行政權(quán)說(shuō)，即把行政行為認(rèn)定為運(yùn)用行政權(quán)能所做出的行為。該觀點(diǎn)很顯然是把高校的教育管理行為排除在行政行為之外。

隨著公共行政學(xué)的發(fā)展，新公共行政觀念認(rèn)為，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)的職能，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該同時(shí)扮演管理者和服務(wù)者兩種角色，其應(yīng)以行政相對(duì)人為中心，以社會(huì)公共利益為主要目的。與此相對(duì)應(yīng)，高校作為依照法律法規(guī)授權(quán)代理教育行政管理機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)行政管理職能的組織，其有行政管理相對(duì)人，行使某些授權(quán)獲得的行政管理職能是為了公共利益，因此其行政管理職能也同樣具備公共行政的特點(diǎn)。

一般來(lái)說(shuō)，行政行為是指行政主體行使行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所做出的能夠產(chǎn)生行政法律后果的法律行為。行政行為的成立要件主要有以下四項(xiàng)：（1）行為是由具有行政權(quán)能或被法律法規(guī)授權(quán)的組織所做出的，即主體適格；（2）行為的主體主觀上有通過(guò)行政行為來(lái)產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關(guān)系的意圖；（3）行為的主體在客觀上有行使行政職權(quán)或履行職責(zé)的具體行為；（4）該行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了法律上的實(shí)際影響或后果。是否符合這四個(gè)要件是判斷一個(gè)行為是行政行為還是其他行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)，符合這四個(gè)要件的行為即為行政行為。

在高校教育管理糾紛中，學(xué)生因不服從學(xué)校的管理而受到處罰引起糾紛的行政訴訟占很大的比例，現(xiàn)以該行為的認(rèn)定為例進(jìn)行分析。《教育法》、《高等教育法》和《學(xué)位條例》明確賦予了高校一定的行政管理權(quán)。因此，高校與作為行政相對(duì)人的學(xué)生之間，存在一種縱向的行政管理關(guān)系，高校可以在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，運(yùn)用相應(yīng)的行政權(quán)能對(duì)學(xué)生進(jìn)行日常管理、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。對(duì)照行政行為的成立要件，高校作為該行政行為的主體，是得到法律法規(guī)授權(quán)的組織，主體適格；高校因?qū)W生違法學(xué)校的相關(guān)規(guī)定，為了維護(hù)學(xué)校正常的教學(xué)管理秩序，主觀上有處罰的意圖；客觀上高校必然以某種具體的處罰形式來(lái)實(shí)施其行政管理職能；該行政行為的做出會(huì)對(duì)學(xué)生產(chǎn)生實(shí)際的影響。由此可見(jiàn)，高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行的處罰行為應(yīng)被認(rèn)定為行政行為，因這類行為產(chǎn)生的糾紛可以提起行政訴訟。

三、司法介入高校管理糾紛范圍的限度

由于歷史的原因，教育領(lǐng)域的糾紛由來(lái)已久，特別是學(xué)校與學(xué)生之間因管理而發(fā)生沖突糾紛的救濟(jì)渠道一直不暢。《教育法》、《高等教育法》和《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》等法律法規(guī)中雖然規(guī)定了申訴的相關(guān)內(nèi)容，但并沒(méi)有進(jìn)一步關(guān)于明確的行政復(fù)議和行政訴訟的設(shè)計(jì)，高校也缺乏申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置，這些都導(dǎo)致學(xué)生個(gè)體在糾紛過(guò)程中維權(quán)艱難。近年來(lái)，隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，依法治校和依法治教的呼聲越來(lái)越高，學(xué)生的主體意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，學(xué)生訴高校的行政訴訟案件呈快速上升的趨勢(shì)，這就要求我們應(yīng)認(rèn)真考慮司法介入高校教育管理糾紛的限度問(wèn)題。

目前，在司法介入高校教育管理糾紛范圍的限度問(wèn)題上，把學(xué)校的管理行為分為重要的管理行為和非重要的管理行為的觀點(diǎn)比較客觀公允。重要的管理行為即為涉及學(xué)生基本權(quán)利重要事項(xiàng)的管理行為，比如對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的管理，該種管理行為不論是干涉性行政管理行為，還是服務(wù)性行政管理行為，都必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，不能由高校自行決定。因此，在高校管理行為中，凡是涉及相對(duì)人基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，只能由法律法規(guī)加以規(guī)范和調(diào)整。所以，司法介入高校管理糾紛的限度范圍應(yīng)以侵犯相對(duì)人的基本權(quán)利的行為為限。

四、高校教育管理糾紛案件的審查標(biāo)準(zhǔn)

按照上文的觀點(diǎn)，可以把高校對(duì)于學(xué)生基本權(quán)利的管理分為兩類：一是對(duì)考試、升學(xué)、論文答辯、畢業(yè)證書審核等涉及教育教學(xué)和學(xué)術(shù)科研的管理活動(dòng)；二是對(duì)學(xué)生日常學(xué)習(xí)和生活安全秩序的常規(guī)管理。前者對(duì)專業(yè)學(xué)科知識(shí)的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者，屬于具有高度專業(yè)化的教學(xué)和學(xué)術(shù)問(wèn)題。對(duì)于涉及此類糾紛的審查和評(píng)判，法官的判斷不如高校學(xué)者、專家判斷的準(zhǔn)確和全面。由高校組織學(xué)者、專家對(duì)爭(zhēng)議和糾紛先行審查和評(píng)判，有利于快速解決糾紛，即使進(jìn)入訴訟階段，審查和評(píng)判的結(jié)果也可以作為法院進(jìn)行審理裁決的重要參考依據(jù)，法院應(yīng)主要審查法律程序問(wèn)題。所以，因第一類管理活動(dòng)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議糾紛，司法介入的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是以程序?qū)彶闉橹鳎允聦?shí)審查為輔。

對(duì)于學(xué)生日常學(xué)習(xí)和生活安全秩序的常規(guī)管理，比較容易分辨是非曲直。例如，學(xué)校對(duì)考試作弊、破壞學(xué)校公共財(cái)產(chǎn)、打架斗毆的學(xué)生做出的留校察看、開(kāi)除學(xué)籍等決定。對(duì)于這一類管理活動(dòng)，在尊重高校對(duì)事實(shí)的認(rèn)定判斷和履行相關(guān)程序的前提下，基于保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)這一基本權(quán)利，司法機(jī)關(guān)應(yīng)慎重地適當(dāng)介入事實(shí)問(wèn)題的審查，分清雙方的責(zé)任，努力做到公允、公正。

綜上所述，普通高校屬于可以依照法律法規(guī)的授權(quán)享有一定行政權(quán)能的行政主體。從實(shí)踐的角度來(lái)看，如果允許司法過(guò)多的介入學(xué)校的教育管理，會(huì)使學(xué)校陷入訟累之中，疲于應(yīng)付，會(huì)嚴(yán)重影響高校正常的教學(xué)管理秩序，也會(huì)使高校在對(duì)學(xué)生的管理上縮手縮腳，陷入被動(dòng)管理的狀態(tài)，不利于學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。因此，就因行政管理法律關(guān)系所引起的行政訴訟來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)在介入時(shí)務(wù)必要厘清限度和審查標(biāo)準(zhǔn)，以期達(dá)到最佳的審理結(jié)果和產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)教育法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016.

[2]中華人民共和國(guó)高等教育法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016.

[3]中華人民共和國(guó)學(xué)位條例[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2004.

[4]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2015.

[5]顧磊君.公立高校自主權(quán)與司法審查關(guān)系之探究——以高校學(xué)生管理領(lǐng)域?yàn)橐暯乔腥隱D].上海：華東政法大學(xué)，2014.

[6]馬堃.我國(guó)高校與學(xué)生教育管理糾紛多元化解決機(jī)制研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2010.