青島市環境基本公共服務體系現狀研究和建設模式與發展建議探討

和慧 姜軍偉 李淑芬

摘要：本文通過開展青島市環境基本公共服務體系現狀研究，找出青島市城鄉之間在環境基礎設施、環境監測水平、環境監管能力、環境信息公開與應急能力等方面存在的差異，以及影響青島市環境基本公共服務均等化進程的因素，提出青島市環境基本公共服務體系的建設模式和發展建議，為提升青島市環境公共服務體系的水平提供借鑒。

關鍵詞：環境基本公共服務體系；城鄉差異；均等化；建設模式

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0005-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.002

Abstract： Based on the current situation of environmental basic public service system in Qingdao city， this paper finds out the differences between urban and rural areas in environmental infrastructure， environmental monitoring level， environmental supervision ability， environmental information disclosure and emergency ability， and the factors that affect the process of Equalization of environmental basic public service in Qingdao city， puts forward the construction mode and development suggestion of environmental basic public service system in Qingdao city， which provides reference for upgrading the level of environmental public service system in Qingdao city.

Key words： Environmental basic public service system；Urban disparities；Parity；Construction model

環境是人類賴以生存和發展的基本載體，環境質量狀況與人的生活狀況息息相關。隨著社會經濟的發展，人們對環境質量和相應環境服務的要求也不斷提高。黨的十九大報告指出，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，環境保護工作應適應新形勢發展的需求，進一步統籌城鄉、協調區域，加大環境基本公共服務投入，提高環境基本公共服務水平。

青島市在教育、醫療衛生、社會保障和公共基礎設施等公共服務供給方面，城鄉之間存在較大的差異[1]，同時我國環境公共服務存在總量不足、區域間差異顯著、城市和鄉鎮之間差異較大的特點[2]。經過多年的努力，青島城鄉基本公共服務均等化取得較大進展[3]，但環境基本公共服務方面仍存在較大差異。因此開展青島市環境基本公共服務體系現狀研究，探討青島市環境基本公共服務體系的建設模式和發展建議，對推動青島市環境公共服務水平的提高具有重要意義。

1 環境基本公共服務體系概述

1.1 環境基本公共服務的定義

環境基本公共服務的概念和含義尚沒有統一的界定。李紅祥等認為環境基本公共服務是指由政府提供的，在一定發展階段，保障公眾基本環境權益的最小范圍、最低標準的公共服務，是保障人民基本生存權和發展權必需的公共服務[4]。喬巧等認為環境基本公共服務是指由政府主導提供的，保障社會公共享有的基本的、標準動態變化的、最終以環境質量均等為目標的公共服務[5]。張箏等認為基本公共服務是由政府主導提供的，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的基本環境質量[6]。劉培瑩等認為環境基本公共服務是保障人民基本生存權和發展權必需的公共服務[7]。隨著我國環境保護形勢日益嚴峻，國家對環境基本公共服務的重視程度不斷提升，因此環境基本公共服務建設將成為當前和今后一段時期重要的富有挑戰的任務。

1.2 青島市環境基本公共服務的范疇

環境基本公共服務首先是要滿足人們最基本的環境權益，而在城市尺度上的環境基本公共服務，又是與具體的城市特定（城市面積、人口密度、城市屬性等）息息相關的[7]。結合青島市的城市功能定位、城市發展理念、城市發展途徑和發展愿望，統籌考慮目前環境公共服務的范圍和發展趨勢，確定青島市環境基本公共服務體系包括保障人體健康的環境質量、覆蓋全市域的環境監測預警、監管、應急、信息能力體系，完善的環境基礎設施，面向全體市民、企業、社會團體的環境信息及服務網絡體系等，以環境基礎設施的完善、環境監管的規范、環境信息的公開等各種環境服務為投入，著力將青島打造成幸福宜居的國際現代化城市。

2 青島市環境基本公共服務體系現狀及存在的問題

2.1 青島市環境基本公共服務體系現狀

根據《青島市城市總體規劃（2011-2020年）》，青島市規劃形成“中心城市—外圍組團—重點鎮—一般鎮”四級城鎮等級結構，本文按照上述四級城鎮等級來研究青島市環境基本公共服務體系的現狀水平，研究內容包括環境基礎設施、環境監測監管體系、環境信息公開與應急體系等。

2.1.1 環境基礎設施

青島市中心城區中市南區、市北區、李滄區雨污分流完善，污水集中處理率達到98.4%，城陽區（不含紅島經濟區）、嶗山區和黃島區建成區污水集中處理率分別為96.8%、75.4%、97.4%，紅島經濟區的污水集中處理率為55.0%，污水管網和污水處理設施建設均較落后，污水集中處理率較低[8]。外圍組團中四個縣級市平度市、即墨市、萊西市和膠州市建成區污水集中處理率分別為93.5%、96.1%、98.1%、96.8%，其他外圍組團無統計數據。青島市9個重點鎮中尚有5個重點鎮未配套建設污水處理設施，一般鎮中有10個鄉鎮建設有污水處理廠，占比不足40%。截至2018年，青島市城市建成區共建成30座城市污水處理廠，處理規模達到209萬噸/日，全部安裝有自動在線監測系統。

青島市中心城區和各組團生活垃圾收運工作由環衛部門統一收集、收運，村鎮采取“村收集、鎮（鄉）轉運、縣（市、區）處理”的城鄉一體化垃圾集中處理體系，已達到一村一個垃圾收集點，一鎮一個垃圾轉運站。青島市建成區生活垃圾無害化處理率達到100%，農村生活垃圾無害化處理率約95%，尚有少量垃圾隨意存放。青島市現有生活垃圾無害化處理設施7座，處理方式包括衛生填埋、堆肥、焚燒及綜合處理等。截至目前青島市生活垃圾無害化處理總能力7500噸/日，無害化處理率100%，資源化處理率58%[8]。

2.1.2 環境監測監管體系

青島市環境監測體系較為完善，目前全市國、省控監測點位669個，市控點位2500多個，覆蓋了大氣、飲用水源地、河流、地下水、近岸海域、噪聲、土壤、降水、生物、輻射等領域環境質量的例行監測、污染源監督性監測和突發環境安全事故應急監測。

青島市形成了較完善的環境監管方式和環境管理體系。全市實行環境監察三級網格化監管模式，將全市行政區域逐級劃分為2大片區、11個主體網格和56個單元網格，通過定人員、定職責、定任務，做到工作有人管、任務有分工、考核可評價、追責可溯源，實施“全過程、全方位、全覆蓋”的環境監管方式。同時按照“聯動式執法、網格化管理、全方位覆蓋”的要求，開展日常巡查，建立“一企一檔”，對企業實施動態管理和分級分類監管。

2.1.3 環境信息公開與應急體系

青島市通過市環境保護局開展環境信息公共工作，制訂了《青島市環保局政府信息公開指南》，并在青島政務網和環保局官網公開相關內容。青島市注重預防為先，建立了完善的三級環境應急預案管理體系，編制完成4個市級、22個區（市）級專項和部門預案，306家企業環境風險預案完成備案，組織市級預案培訓和市、區級應急演練82次，建立了環境應急指揮系統和環境應急通信系統，實現了應急信息化管理。

2.2 青島市環境基本公共服務體系存在的問題

雖然青島市環境基本公共服務體系建設取得了很大發展，但是目前存在的最大問題是城鄉差異明顯，如中心城區環境基礎設施建設水平較高，外圍組團及鄉鎮、農村水平較低；如環境監測監管體系、環境信息公開與應急體系建設等都主要集中在中心城區等。同時，隨著城市的發展，中心城區的環境基本公共服務水平也需要進一步提高，以保障全市享有舒適的生活環境。

2.2.1 環境基礎設施

環境基礎設施建設主要研究了污水處理和固體廢物處理設施的配套建設情況，經調研發現，現有的基礎設施在布局、處理能力等方面存在很多問題和不足，主要包括以下兩個方面：一是目前中心城區中紅島經濟區和嶗山區污水集中處理率較低，部分重點鎮及區域污水處理設施缺失，應加快污水處理設施建設，提高該區域或組團的污水集中處理率。中心城區市北區、嶗山區、黃島區和即墨組團部分污水處理廠已滿負荷運行，存在處理能力不足的問題，同時仍有個別污水廠出水水質不能達到一級A標準要求。因此，應對未達到一級A標準的污水廠進行提標改造，以改善水環境質量。根據污水廠布局，目前青島中心城區已建的污水處理廠基本全部位于沿海周邊，污水處理后直接排海，回用水利用率較低，應提高污水處理廠的回用水利用率。另外仍有大部分村莊生活污水未被收集處理，未經處理的生活污水直接排入農村周邊的地表水系，形成面源污染。因此，應加強農村生活污水收集和處理設施的建設。二是中心城區及即墨、平度、萊西組團現有垃圾處理設施存在能力不足的問題，西岸城區、董家口組團和新河組團等無垃圾綜合處理設施。雖然目前生活垃圾無害化處理水平較高，但主要以衛生填埋為主，資源化和減量化水平比較低，市民無垃圾分類意識，生活垃圾未做到源頭分類，增加了垃圾轉運和填埋場的負擔。農村地區因宣傳不到位和環保意識不高等原因，仍有少量生活垃圾隨意傾倒現象。

2.2.2 環境監測監管體系

青島市環境監測工作開展較好，但由于自動監測國控點、非國控點位以及大部分常規連續監測點位都位于市區，農村環境監測點位較少，與城市相比差異較大，甚至有的區市沒有對農村飲用水水源地開展例行監測。中心城區監測體系也存在一定的問題，如城陽區、紅島經濟區現有環境空氣質量自動監測站不能覆蓋整個區域。青島市工業園區較多，各工業園區功能不同，排放的大氣污染物不同，針對各工業園區的排污特點，目前僅在黃島石化區、董家口經濟區、新河化工區和藍色硅谷核心區設有監測點位，其他工業園區缺少環境空氣監控點位，且目前大部分監測點位均采用手工監測，監測頻次低，未做到自動在線監測。同時隨著有機廢氣污染越來越突出，青島市的國控點、省控點及市控點均未開展VOCs及重要組份監測；地下水和土壤例行監測點位較少。

目前我市已建立了三級網格化環境監管體系，后續應進一步整合管理資源，提升監管效能，建立更科學得網格化環境監管體系，消除環境監管盲區，尤其是農村地區。

2.2.3 環境信息公開與應急體系

在環境信息公開和應急體系建設方面，現有的供給主要集中在中心城區，由于經濟條件、技術水平、環保意識等存在差異，致使我市不同市區之間、重點鎮和一般鎮之間、城鎮和農村地區之間存在較大差異。

3 影響青島市環境基本公共服務均等化進程的因素

青島市環境基礎設施建設、環境監測預警、信息公開以及應急服務的區域城鄉差異，表現為環境基本公共服務的產出不均，由投入產出的相關性來推定，造成不均等的最主要因素來源于供給水平的不均等。目前，青島城鄉、區域間公共服務資源處在供給不均衡的狀況，并已經形成了三級梯隊，分別是以中心城區為代表的較高水平梯隊、以外圍組團為代表的中等水平梯隊、以鄉鎮和農村為地表的較低水平梯隊。

在青島市中心城區環境基本公共服務基礎設施建設水平發達，環境基本公共服務資源供給充分，轄區內居民得以享受比較完善的環境基本公共服務；在外圍組團，環境基本公共服務體系還在探索完善之中，其硬件設施、軟件水平與建成區之間存在著比較大的差距；而大部分鄉鎮和農村地區，環境基本公共服務投入能力不足，導致設施建設滯后，服務資源匱乏，服務效果較差。

4 青島市環境基本公共服務體系建設模式與發展建議

4.1 建設模式

為保障全民享有舒適的生活環境，建議采取“中心城市—外圍組團—建制鎮—中心村（農村新型社區）”四個層次逐步覆蓋的理念，分別按環境基礎設施、環境監測監管、環境管理體系等方面進行城鄉環境公共服務設施配置，立足青島市現有的環境公共服務基礎，根據青島市的經濟社會發展階段，逐步提升青島市的環境公共服務水平。把環境基礎設施建設運營、環境監測與評估服務、環境監管服務、環境應急服務以及環境信息服務等納入基本公共服務的領域，加大投入，全面推進鄉鎮、村環境公共基礎設施建設和監管能力建設，積極推動各項環境基礎設施、環境保護管理工作向鄉鎮、農村延伸和輻射，做到全覆蓋，使不同地區、不同階層逐步享有基本均等的環境公共服務，建立全民均等普惠型環境基本公共服務體系。

4.2 發展建議

為了推動青島市環境基本公共服務體系的發展，結合青島市的實際情況，提出以下幾方面的發展建議：一是優先改善最迫切需要達到環境基本公共服務底線標準的區域。根據青島市現狀，優先提升城陽區、嶗山區、黃島區為代表的中心城區服務水平，有針對性提升即墨市、平度市、萊西市、膠州市為代表的外圍組團服務的硬件設施與軟件水平，補齊市南區、李滄區、市北區為代表的中心城區服務短板，高水平建設西岸城區為代表的新城地區環境基本公共服務體系。二是優先改善可行程度高的服務體系建設部分。由環境基本公共服務的總體系來看，當加大財政供給時，可優先解決如農村的污水管道、垃圾轉運設施建設，全市的生活垃圾資源化處理設施等方面的硬件設施，其可行性程度更高，實施效果更為顯著。三是優化財政供給模式，明確市、區、鎮三級事權與財權責任。充分發揮市、區、鎮級人民政府財政統籌能力，將村級環境基本公共服務納入財政預算。明確鎮、村環境基本公共服務在市、區級財政預算中專項資金來源，構建與提升服務水平相匹配的專項資金投入增長機制，加大市、區級財政直接支出比重和轉移支付力度。四是建立優化環境基本公共服務績效評估制度。根據青島市實際情況，建立環境基本公共服務均等化的”供給、需求、效果”指標，據此進行均等化評估、劃分績效等級，運用評估結果來進行有針對性的改善計劃，使得環境基本公共服務工作的改進更為量化、目標化。五是加強公眾的環境權益享有意識。

生態環境保護意識的加強能夠增強公眾向政府的環境信息流反饋，使得環境基本公共服務體系中公眾參與的分量加大，進而督促政府為推進環境基本公共服務均等化進行多向決策，加快均等化發展進程。

5 結論

本文對環境公共服務的概念和含義進行了簡單的探討，對青島市環境基本公共服務的范疇進行了定義，主要包括保障人體健康的環境質量、覆蓋全市域的環境監測預警、監管、應急、信息能力體系，完善的環境基礎設施，面向全體市民、企業、社會團體的環境信息及服務網絡體系等。通過對青島市環境基本公共服務體系建設現狀進行研究，找出了青島市城鄉之間在環境基礎設施、環境監測水平、環境監管能力、環境信息公開與應急能力等方面存在的差異，給出了供給水平不均等是影響青島市環境基本公共服務均等化進程的主要因素，提出了青島市應采取“中心城市—外圍組團—建制鎮—中心村（農村新型社區）”四個層次逐步覆蓋的建設模式來建立全民均等普惠型的環境基本公共服務體系，并給出了青島市環境基本公共服務體系發展的建議，為提升青島市環境公共服務體系的水平提供借鑒。

參考文獻

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[8]青島市城市建設統計年報（2015年）.

收稿日期：2018-02-24

作者簡介： 和慧（1981-），女，山東泰安人，碩士研究生，主要研究方向為環境規劃、環境污染治理、污染防治政策研究等。