十年后，我們應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害的能力是否提高了？

吳琪

減災(zāi)科技保障了有序救援

三聯(lián)生活周刊：我是2008年5月在汶川災(zāi)區(qū)現(xiàn)場碰見你的。你那時(shí)候作為專家組組長為中央決策提供依據(jù)，和民政部王振耀司長一起，研究如何評(píng)估汶川地震的災(zāi)害、怎么安置災(zāi)民、重建應(yīng)該遵循哪些原則等等。現(xiàn)在回頭看，汶川地震在我國災(zāi)害史上，是一場怎樣的災(zāi)害？

史培軍：汶川地震的嚴(yán)重程度，在中國有記載的歷史上都是罕見的。從建國后的歷史來看，它與1976年的唐山大地震是一個(gè)級(jí)別的。不同之處在于，唐山是百萬人口的工業(yè)城市，比汶川傷亡大得多。汶川地震發(fā)生在山區(qū)，人口分散，否則傷亡會(huì)更加慘烈。

我們確實(shí)需要在一個(gè)歷史坐標(biāo)中來看待這場災(zāi)難。實(shí)際上，在2003年“非典”之后，我國開始著手國家應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害的制度設(shè)計(jì)。2007年，國家第一部《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》誕生。到了2008年春節(jié)期間，遇上南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害，我國是第一次依法應(yīng)對(duì)這場重大災(zāi)害。2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害引起數(shù)以億計(jì)人的回家難題，由于水、電、交通的中斷，這場災(zāi)難帶來的人口傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，基本相當(dāng)于1998年長江大洪水帶來的損失。以前我們也遇到過大災(zāi)，但這次是第一次按照法律來應(yīng)對(duì)，我們在應(yīng)對(duì)災(zāi)難時(shí)的制度能力在增強(qiáng)。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有法可依，這在我們綜合減災(zāi)制度建設(shè)上是個(gè)大的進(jìn)步。比如2017年九寨溝地震的救援，我們是在依法行事，法律制度保障了執(zhí)行的權(quán)威性和有效性。

三聯(lián)生活周刊：去年九寨溝地震發(fā)生后，整個(gè)救援給人秩序井然的感覺。我記得汶川地震發(fā)生后，你提到通信中斷，災(zāi)區(qū)的信息出不來。海事衛(wèi)星那時(shí)在中國是奢侈品，大多數(shù)地方用不起。“通過這次災(zāi)難我們才發(fā)現(xiàn)自己的裝備是多么落后。所以這場‘戰(zhàn)役中，情報(bào)信息工作受到很大的阻隔。”現(xiàn)在我們面對(duì)地震的救援，明顯的變化是什么？

史培軍：從2017年發(fā)生的四川九寨溝地震來看，我們應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力，確實(shí)比之前大大增強(qiáng)了。地震發(fā)生后，國家啟動(dòng)了二級(jí)響應(yīng)，四川省啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)。汶川地震發(fā)生時(shí)，人們是比較茫然無措的，不知道該進(jìn)還是該出。

這些年里我國發(fā)生的重大災(zāi)難，我都是作為專家組組長奔赴現(xiàn)場。去年8月8號(hào)九寨溝發(fā)生地震后，我們首先嚴(yán)格控制外來車輛，不讓進(jìn)入災(zāi)區(qū)。災(zāi)區(qū)內(nèi)的人數(shù)，我們大致心里有數(shù)，當(dāng)時(shí)景區(qū)管理方的數(shù)據(jù)是，里邊有至少5萬游客，還有在景區(qū)內(nèi)工作、打工的人群。

但是九寨溝景區(qū)大，人很分散，我們馬上啟用無人機(jī)，把景區(qū)每個(gè)角落都拍了一遍，知道人群分散在哪些景點(diǎn)，將景區(qū)內(nèi)的幾十條道路，依據(jù)交通優(yōu)化設(shè)計(jì)的信息技術(shù)，臨時(shí)改成單行道，確定一個(gè)方向進(jìn)、一個(gè)方向出。本來景區(qū)內(nèi)的山路就比較窄，地震后有些路塌方、埋壓堵塞了，那些能走的路，如果不加以統(tǒng)籌，一旦有雙向的車堵住了，整個(gè)救援就難以開展了。對(duì)于景區(qū)內(nèi)各種數(shù)據(jù)的掌握，有利于我們擬定很細(xì)致的救援方案。

景區(qū)內(nèi)所有的車，不管是公車私車，都被臨時(shí)征用為救援車，幫著帶游客出來。就這樣，我們有序地撤出了景區(qū)內(nèi)的上萬輛車，每輛車都盡可能載滿乘客出來。但是景區(qū)內(nèi)的車數(shù)量是不夠的，因?yàn)橛行┐筌嚢芽腿怂瓦M(jìn)去之后就出來了。所以我們又緊急動(dòng)員綿陽以北的政府車輛、社會(huì)車輛，在統(tǒng)一指揮下，有序進(jìn)入景區(qū)，拉人出來。我們遵循老幼弱者先走的原則，優(yōu)先把他們載出來。

三聯(lián)生活周刊：政府方面有了一套面對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急體系，老百姓的配合程度怎樣呢？汶川地震后，有些有救援能力的人跑出災(zāi)區(qū)，不熟悉情況的志愿者卻大量進(jìn)入，你提過這并不是科學(xué)、有序、有效的方法。

史培軍：九寨溝地震發(fā)生后，景區(qū)外也聚集了不少人，想要進(jìn)入。自發(fā)過來的人分為兩種：一種是有親朋在景區(qū)里的人，要開車進(jìn)去救人。這里邊以四川省內(nèi)的人過來找親友為主。一種是志愿者，認(rèn)為有能力進(jìn)去救援。我們告訴他們，災(zāi)區(qū)必須嚴(yán)格管制，這樣才能最大限度地救出生命。

任何一個(gè)人進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)地帶，都很可能成為一個(gè)沒有保障的人，隨時(shí)可能成為一個(gè)需要他人救援的對(duì)象。外界救援的人如果大大超過實(shí)際需求，他們的補(bǔ)給就容易成問題。

一開始，被我們攔住的社會(huì)車輛很有意見，說不讓他們進(jìn)去救人，也吵吵鬧鬧。我們向大家解釋：你們進(jìn)去是為了接人出來，我們的工作也是為了他們安全出來。你能做的事情，我們在有序組織下，能做得更好。有些路段被滾石堵住了，鏟土機(jī)在一點(diǎn)點(diǎn)開道，社會(huì)車輛進(jìn)去了就更添堵了。一直到一批批災(zāi)民出來了，我們才安排一些車輛，載著應(yīng)急食品、藥品、應(yīng)急帳篷進(jìn)入。

等到一批批游客安全出來了，前來的親友們也安心了，不憤怒了。運(yùn)送出來的大批游客，四川省內(nèi)的我們安排車輛送到綿陽機(jī)場、火車站，四川省外的一般送到成都機(jī)場。這次救援也體現(xiàn)了，災(zāi)區(qū)大數(shù)據(jù)信息的獲取，能夠起到救命的作用。它使得我們在地震后72小時(shí)的黃金期，實(shí)現(xiàn)了近10萬人次的快速移動(dòng)，大大減少了傷亡。

三聯(lián)生活周刊：也就是說，無人機(jī)航拍災(zāi)區(qū)情況、交通路線的優(yōu)化，再加上有序的組織，起到了救命的作用？

史培軍：科技不僅創(chuàng)造生產(chǎn)力，科技也能保護(hù)生產(chǎn)力。像九寨溝的救援，科技在這方面發(fā)揮的作用，與創(chuàng)造財(cái)富同樣重要。我們需要意識(shí)到，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)光有資金還不夠，發(fā)展和增強(qiáng)科技能力同樣重要。我這兒牽頭完成了關(guān)于重特大災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)制度。2013年這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度由國家正式頒布，我們一直在不斷完善，到今天已經(jīng)有了700多個(gè)指標(biāo)用于災(zāi)害統(tǒng)計(jì)。對(duì)災(zāi)害把握得越準(zhǔn)確，應(yīng)急救援的工作才能做得越好。這些年我深感減災(zāi)科技進(jìn)步帶來的重要作用。比如近年來臺(tái)風(fēng)造成的人員傷亡大幅下降，這與預(yù)警水平提高關(guān)系很大。

政府相關(guān)部門應(yīng)對(duì)有序，對(duì)老百姓來說也是一個(gè)學(xué)習(xí)過程，這其中也包括志愿者隊(duì)伍。汶川地震中，一些志愿者給災(zāi)區(qū)留下了不太好的印象，缺乏救援能力，反而占用了很寶貴的救災(zāi)物資。如今大家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，一場救災(zāi)就是一場戰(zhàn)役，不是心懷同情就行，如果沒有知識(shí)，不會(huì)科學(xué)和專業(yè)地應(yīng)對(duì)災(zāi)難，在現(xiàn)場反而是制造麻煩。現(xiàn)在的志愿者們也會(huì)有序參與培訓(xùn)，專業(yè)性大大增強(qiáng)。

史培軍

災(zāi)民自立是基礎(chǔ)也是根本

三聯(lián)生活周刊：汶川地震給人們帶來的心理創(chuàng)傷很大，一些親歷者向我形容，“一朝被蛇咬，十年怕井繩”。他們對(duì)于仍然居住在地震活躍帶，感到比較擔(dān)憂。

史培軍：2008年汶川地震之后，我國這10年來發(fā)生的較大級(jí)別的地震，有2010年青海玉樹地震、2013年四川蘆山地震、2017年四川九寨溝地震。加上鄰國尼泊爾2015年的大地震，在我們看來，都是印度板塊與歐亞板塊碰撞、新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，屬于同一個(gè)地震活躍帶和活躍區(qū)。

我國有四大地震區(qū)，華北、西南、西北和臺(tái)灣，都面臨著地震威脅，這里邊有歐亞板塊、印度板塊的活動(dòng)，也有我國華北地區(qū)自身地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)的原因。比如以北京為中心，周邊300公里為半徑的地區(qū)，歷史上也曾發(fā)生過一些大地震，并不比西南地區(qū)少。只是最近這些年，西南地區(qū)比較活躍。

在汶川地震后，社會(huì)上就有聲音說，為什么不把人搬離地震帶？這是不現(xiàn)實(shí)的。我們不可能通過一次災(zāi)后安置工作，消除中國到處存在的城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)實(shí)，我們也沒有奢侈到不在地震帶住人、生產(chǎn)與生活。災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地帶不等于無人居住地帶，美國、日本都有不少災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地帶，它們同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和人群高密度居住地帶。所以除了極個(gè)別情況，我們不是將人搬離地震帶，而是如何建設(shè)設(shè)防水平高的房屋、如何增強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。

三聯(lián)生活周刊：汶川地震災(zāi)區(qū)重建后，房子的抗震烈度如何呢？

史培軍：住房一般都是抗8級(jí)地震烈度，醫(yī)院、學(xué)校這些公共建筑，抗震級(jí)別要高一些，能達(dá)到8.5級(jí)到9級(jí)。抗震級(jí)別每提高一級(jí)，房屋的修建成本要高出大約20%。有些個(gè)別災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，人口居住分散，對(duì)房子抗震的級(jí)別要求又特別高，重建的時(shí)候就會(huì)把這些人遷到相對(duì)安全的地方。在重建的過程中，安全被放在了最重要的位置。

回頭來看，2008年的汶川地震對(duì)我國綜合減災(zāi)能力的提高，起到了很大推動(dòng)作用。汶川地震之后，我國將5月12日設(shè)成了國家防災(zāi)減災(zāi)日，每一年“5·12”前后都有很充足的宣傳。這正如陳颙院士所主張的：我們第一要重視災(zāi)害鏈;第二應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，高質(zhì)量建筑能夠化解地震災(zāi)害;第三要提倡防災(zāi)文化，堅(jiān)持以預(yù)防為主，做好事前防范與應(yīng)對(duì)。現(xiàn)在我國各級(jí)政府對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重視，在2008年之前是不可想象的。

三聯(lián)生活周刊：你在汶川地震之后，又幾次回去考察災(zāi)區(qū)，和災(zāi)區(qū)的地方政府打交道也比較多。四川在災(zāi)后重建中，匯集了非常多的資金和資源，這些資助給四川災(zāi)區(qū)整體上帶來了什么樣的變化？

史培軍：1976年我國的經(jīng)濟(jì)水平到了崩潰邊緣，沒有財(cái)力去應(yīng)對(duì)一場百萬人口工業(yè)城市的大地震。唐山地震8年之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才恢復(fù)到地震之前的水平。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的時(shí)候，一個(gè)社會(huì)的重建也乏力，人的精神狀態(tài)恢復(fù)起來也慢。

2008年汶川地震之時(shí)，我國國力強(qiáng)盛多了，災(zāi)后的救援重建真是體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的精神。2008年當(dāng)年，四川就獲得各種捐助和捐贈(zèng)700多億元，是世界上大災(zāi)后獲得捐助與捐贈(zèng)最多的一次。很多地方政府對(duì)口援助災(zāi)區(qū)，拿出本級(jí)財(cái)政支出的1%，他們不光出錢，還出人援建。不然只有資金，災(zāi)區(qū)是無法短期內(nèi)重建成這樣的。

四川災(zāi)區(qū)利用災(zāi)后重建的機(jī)會(huì)，重新規(guī)劃自己的人口和產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是中國大災(zāi)后重建的一個(gè)創(chuàng)舉。利用重建的機(jī)會(huì)，把生態(tài)建設(shè)、扶貧、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等統(tǒng)籌起來，向著綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展邁進(jìn)。

三聯(lián)生活周刊：一些基層干部也向我提到，他們擔(dān)心老百姓留下“地震后遺癥”，說的是一些老百姓在習(xí)慣了援助之后，“等、靠、要”的思想嚴(yán)重了。

史培軍：2008年地震之后，四川省連續(xù)5年保持在西南5省區(qū)GDP增長之首。大量的錢投到了四川，中央投入三分之一，地方政府投入三分之一，對(duì)口援助省市和百姓自己也投入一部分。“5·12”之后，我們很快公布了地震損失，后來又公布了恢復(fù)重建和援建方案，這體現(xiàn)了一種讓人看到希望的決心。

但是在地震災(zāi)區(qū)的重建中，我們也看到需要改善的地方。一方面是災(zāi)區(qū)的地方政府，都希望列入中央支持的恢復(fù)重建當(dāng)中，各地在專家進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估的時(shí)候，都怕給自己評(píng)得不夠嚴(yán)重，這在某種程度上，成了“比慘大會(huì)”。我們的財(cái)稅制度，分級(jí)管理有待完善，災(zāi)區(qū)的地方政府，容易把這樣的災(zāi)害，看作是找中央要錢的難得機(jī)會(huì)。

有一些災(zāi)民，對(duì)政府的依賴心理確實(shí)在增加。不過也有相當(dāng)多的人是看到了積極的發(fā)展機(jī)會(huì)，比如重建使得農(nóng)家樂集中起來發(fā)展，各有分工，形成規(guī)模。人口集中起來居住之后，公共服務(wù)更有保障。地震后我去過幾次四川災(zāi)區(qū)，總是能感覺到當(dāng)?shù)厝藗儗?duì)生活的熱愛，那種積極向上的精神每每都很打動(dòng)人。

地震后我就提出，一旦條件具備，當(dāng)?shù)貞?yīng)該盡快組織恢復(fù)生產(chǎn)，因?yàn)檎辛苏５呢?cái)政收入，才能去管理社會(huì)，才能去發(fā)展企業(yè)，當(dāng)?shù)氐娜藗儾拍苤\生。我們應(yīng)該充分發(fā)揮他們自己的積極性。他們有勞動(dòng)能力，災(zāi)害過后可以重建家園。災(zāi)民如何自立，才是重建后最基礎(chǔ)、最根本的問題。

需要綜合應(yīng)對(duì)多種災(zāi)害

三聯(lián)生活周刊：除了地震災(zāi)后，我國現(xiàn)在總體的綜合減災(zāi)能力如何？

史培軍：汶川地震過去10年了，我們回頭看，正是要問問自己：作為一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)體量排名第二的國家，我們的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，是不是與我們的經(jīng)濟(jì)水平相一致？

一方面，確實(shí)與以往相比，進(jìn)步很快。但是要從我國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體來看，我們綜合減災(zāi)的水平，在全世界還進(jìn)入不了前30名。各級(jí)政府還沒有完全意識(shí)到，保護(hù)生命比經(jīng)濟(jì)發(fā)展還重要。北京、上海這樣的大都市區(qū)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)比較高，但我們大多數(shù)城鎮(zhèn)設(shè)防水平仍然較低，農(nóng)村則是幾無設(shè)防。我們倡導(dǎo)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，應(yīng)該意識(shí)到安全是底線，安全比美麗更重要。

三聯(lián)生活周刊：我們很多人對(duì)設(shè)防還沒有多少概念。“設(shè)防低的城市、幾無設(shè)防的鄉(xiāng)村”，需要怎樣來改變？

史培軍：現(xiàn)在很多城市有了抗地震的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于臺(tái)風(fēng)、山洪、沙塵暴、冰凍雨雪、滑泥流這些災(zāi)害，沒有完善的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。一場一場臺(tái)風(fēng)過去了，山洪過去了，我們的新老建筑有沒有達(dá)標(biāo)？不知道。因?yàn)槲覀冞B針對(duì)這些災(zāi)害的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)都沒有，所以根本談不上有沒有達(dá)標(biāo)。

老百姓的投保意識(shí)不強(qiáng)。我總說，大家出去吃一頓飯的錢，就能給一棟房子投保。人們并沒有拿出多少財(cái)力，來投入防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)。發(fā)達(dá)國家的投保率在15%～25%的水平，英美高達(dá)40%～50%，我國不到5%。所以我國遇到大災(zāi)，基本是國家與地方政府出資重建，保險(xiǎn)資金參與很少。一個(gè)社會(huì)設(shè)防水平和意識(shí)強(qiáng)的國家，從公眾到企事業(yè)單位、各級(jí)政府，都應(yīng)該利用商業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)自己。

我們也需要從單一災(zāi)害應(yīng)對(duì)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎酁?zāi)害綜合應(yīng)對(duì)，提升綜合風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。比如2015天津?yàn)I海爆炸事件，它的次生災(zāi)害沿著生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈，沿著不同的地理環(huán)境條件擴(kuò)散開來。管理部門如果各管一段的話，很多問題難以有效解決。現(xiàn)在國際社會(huì)對(duì)防范多災(zāi)種、災(zāi)害鏈、災(zāi)害遭遇（碰頭）和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)越來越重視。在將綜合風(fēng)險(xiǎn)防范與綠色發(fā)展、減災(zāi)與應(yīng)急管理統(tǒng)籌起來方面，我國還處在起步階段。有時(shí)候，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的共識(shí)難以達(dá)成，有利益得失的問題，有管理政績的問題，有互相間缺乏信任造成的溝通難題。