反壟斷法視野下我國行業協會限制競爭行為的規制

張夜明 馬榕

摘 要：行業協會是介于政府和企業之間，商品生產者和經營者之間，實行行業服務和自律管理的社會中介組織，但是由于行業協會自律的性質，行業協會往往是同業的經營者以追求利潤為目的而組成的，在行使管理過程中會出現限制競爭的行為。

關鍵詞：行業協會；限制競爭行為；反壟斷法

競爭和壟斷如影隨形，相伴共生。行業協會作為行業經營者們組成的行業中介組織，對行業的發展發揮著重要的自律監管與提供服務的功能。但行業協會手中的職權卻是一把雙刃劍，它也有可能成為行業協會為了謀取行業利益而破壞市場競爭秩序的工具。

一、行業協會限制競爭的特殊性

（一）限制競爭的行為形式特殊

在我國，行業協會作為一個獨立的社會團體法人，其限制競爭的行為大多是以其名義單獨或者與其成員共同作出，不同于企業間直接簽訂的協議。行業協會所作決議構成“壟斷協議”的認定并不以形式上是否具有協議的要件為判斷標準，而應以其行為實質上是否是企業間的共同意志，并實質上限制了市場競爭為判斷依據。

（二）責任承擔的主體特殊

普通的經營者如果實施了限制競爭行為，根據行為主體和責任主體相一致的原則，由其承擔相應的責任，而行業協會是一個團體組織，其由同行業的經營者組成，雖然行業協會作為一個法人有獨立承擔責任的能力，但在某些情況下，單純的讓行業協會承擔責任是無法達到反壟斷法的實施效果的。例如，在2013年國家發展改革委處罰的浙江省保險行業協會組織23家保險公司固定車輛保險費率和代理手續費案中，國家發展改革委在對浙江省保險行業協會作出了50萬元罰款的同時，也對實施壟斷行為的多家保險公司共處罰款多達1億多元。

（三）對競爭的損害后果更為嚴重

行業協會有較強的組織拘束力，其通過的決議比一般的限制競爭協議執行起來更徹底更有效率，因此對競爭產生的損害后果更為嚴重。一是基于協會成員之間利益的共同性，其更容易利用行業協會這一溝通交流平臺達成限制競爭的合作。二是行業協會可以采取多數決的議事方式來做出決議，迫使某些原本并不想參與違法行為的經營者被迫去按照決議行事。

二、我國行業協會制度存在的主要問題

（一）雙重管理體制導致的混亂

根據《社會團體登記管理工作條例》的規定，我國對于包括行業協會在內的社會團體是由登記管理機關和業務主管部門共同管理的，也就是所謂的雙重管理體制。在具體實踐中，要設立一個行業協會，通常需要先經由業務主管部門同意，再到民政部門進行登記。民政部門負責行業協會的設立、撤銷與章程登記等，而業務主管部門負責一般業務工作。這一制度在近些年不斷暴露出各種各樣的弊端。

第一，雙重管理體制過于強調事前監管，而忽視了事中、事后監管。這種情況下容易出現兩個部門之間互相推卸責任、互踢皮球的現象；另一方面，由于《反壟斷法》僅在第四十六條規定了在行業協會實施限制競爭行為時登記機關的撤銷權，而對于主管部門的處罰權力未予規定，這也會導致主管部門對行業協會的管理存在監管不到位、怠于監管的現象。

第二，在雙重管理體制下，行業協會難以實現獨立決策。行業協會作為介于政府與經營者之間的第三方中介組織，其獨立性應當是其發揮自身作用的前提與基礎，一旦行業協會的決策受到業務部門的左右，無法保持客觀與獨立，行業協會也就會有更大的可能會成為限制競爭行為的實施者。

（二）協會內部缺乏民主管理

行業協會作為本行業經營者們共同組成的第三方中介組織，其內部的運行與管理都應當考慮到協會成員整體的意愿，而不能由極少數人隨意專權。然而，民主管理對許多行業協會來說十分遙遠，會員大會沒能發揮其應有的職能，行業協會的理事會形同虛設，許多理事并不參與管理，只是掛著一個名頭。即使有一些協會在其章程中對內部運行機制作了規定，但也大都流于形式。

三、我國行業協會限制競爭行為規制的立法現狀分析

（一）立法不成體系

我國對行業協會限制競爭行為在國家與地方層面都有規定，但基本都散落在某些法律或法規之中，并沒有單獨立法或單獨成章，一定程度上導致了法律規定存在較多漏洞。許多關于行業協會限制競爭行為的基本規定在我國法律中仍然是缺失的。

（二）忽視了行業協會限制競爭行為的雙重性

此處的雙重性是指行業協會的許多限制競爭行為既具有社會危害性，同時又具有一定的正當性和合理性，它是行業協會實現自身宗旨和社會功能所必然產生的結果。而我國現有的規制僅是對行業協會限制競爭行為的危害做出了規制，而沒有將行業協會的行為引導向正確的方向。對破壞競爭的行為我們應當予以嚴格的規制，而對于競爭有利的行為我們應當予以鼓勵與支持。

（三）法律責任體系設置過于簡陋

想要讓行業協會自覺避免實施限制競爭行為，設置完備的法律責任體系是必不可少的。但目前我國對此的規定過于簡陋，僅在《反壟斷法》第四十六條、《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》第十條、《反價格壟斷規定》第九條等條文中有簡單的規定，不僅內容十分單薄，無法適應日益增長的需要。

四、對完善我國行業協會限制競爭行為規制體系的建議

（一）我國行業協會制度的完善

1、建立合規性監管制度

合規性監管制度的主要內容包括以下三方面。 第一，政府的主要工作是對行業協會執行有關法律法規、制度規章的情況進行監管。只要金融機構的經營行為符合法律法規的規定，就不對其加以干涉

第二，行業協會內部應當設立合規部門。銀行、證券公司等金融機構內部通常會設有合規部門對本公司的業務的合規性進行監管，把控公司運營風險，實現自律監管。對此，行業協會也應當予以借鑒，在內部設立自己的合規部門，對本單位的決策、行為進行合規審查，尤其是反壟斷法方面的審查，從而從內部出發保證行業協會行為的合法性。

第三，依法建立社會監管體系。對于行業協會限制競爭行為隱蔽、不易發現的特點，有時候僅依靠政府部門監管與自律監管會存有盲區，而發揮輿論監管和社會公眾監管的作用就顯得十分有必要，對于行業協會的監管也是極為有利的補充。

2、推動行業協會內部實現民主管理

當前我國許多行業協會內部的管理制度混亂，章程規定的管理制度沒有得到充分的落實，因此，推動行業協會實現民主管理也是完善行業協會制度的一項重要內容。

一方面，要減少政府部門對行業協會正常工作的干預。行業協會的業務主管部門應當以監管者的身份審查行業協會的行為是否規，對違法行為予以處罰。而對于行業協會的具體日常工作，主管部門應當交由行業協會自己獨立完成，避免干預過多。

另一方面，要發揮行業協會會員大會和理事會的民主管理作用。涉及行業協會和行業發展的重大事項應當交由會員大會予以表決決定，這一點對于保證行業協會內部的民主性至關重要，只有這樣才可以避免行業協會被少數大企業所掌控。

（二）立法體系的完善

1、設置專章對行業協會限制競爭行為進行規制

針對相關立法現狀，對《反壟斷法》進行修改，在其中設置專門的章節對行業協會限制競爭行為進行規制可以通過較低的成本實現較好的規制效果。該專門章節內可就行業協會在《反壟斷法》框架下的定義、對《反壟斷法》其他章節的適用、行業協會限制競爭行為的認定、監管機構、責任追究等問題作出專門規定，讓這一領域的立法更為系統與完善。

2、完善行業協會限制競爭行為法律責任體系

第一，明確對參與企業的責任認定。在行業協會限制競爭行為案件中，參與其中的協會成員企業是否也要承擔責任應當予以明確的規制。而對于被迫參與限制競爭行為的協會成員企業，應當規定相應的情節，并據此對其作出酌情減輕或免予處罰。第二，完善民事責任規定，加強可操作性。修改《反壟斷法》第五十條，將行業協會納入到該條的適用范圍之中，讓對行業協會的民事責任追究具有明確的依據。第三，完善行政責任設置。增加罰款數額確定標準，加強罰款的懲罰力度。

結語：

行業協會限制競爭行為在我國長期存在，價格聯盟行為、聯合抵制行為等各類限制競爭行為都曾有發生，執法機關查處了一些案件，起到了一定的震懾與教育作用，但仍然無法阻擋其愈演愈烈的趨勢。我們應當減輕限制競爭行為對競爭秩序的破壞，引導行業協會發揮自己作為行業組織的自律監管與服務作用，為市場經濟發展提供良好的競爭環境。

參考文獻：

[1]王曉曄.《中華人民共和國反壟斷法評析》，載《法學研究》，2008年第4期.