淺析養老服務PPP項目法律問題及對策

摘 要：近年來，中國老齡化日趨嚴重，相關數據統計2017年60歲以上的老人占我國人口總數的17.3%。社會養老服務體系的完善成為解決老齡化問題的關鍵手段。養老服務PPP項目的落地，可以充分發揮私人資本在市場機制中的管理、技術及人才優勢，協助政府為社會提供更為完善的養老服務。實踐中，PPP模式在養老服務領域經驗匱乏，仍存在較多法律問題。本文通過分析養老服務PPP項目的法律問題，提出相應對策，推進我國養老服務體系建設。

關鍵詞：養老服務 PPP 法律問題

養老服務是指為老年人提供必要生活服務，以滿足老年人的物質精神需求。在老齡化凸顯的當今社會，社會養老服務體系建設是解決老年人因失能、孤寡、高領導致各種問題的重要途徑。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》將養老服務體系定義為，以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為支撐，資金與服務雙重保障，基礎服務與選擇服務合理配置的公共性、公益性、服務性的公共服務。實踐中，養老服務建設還存在很大不足，城鄉養老服務配置不均勻；政府財政支持缺乏；相關政策、法律不夠完善，同時對養老服務提供缺乏監督，資金利用率堪憂，養老服務的質量與水平低下，在老齡化日趨嚴重的情況下，老年人權益得不到保障。為解決上述問題，在養老服務領域參考使用PPP模式極具可行性，目前PPP模式養老服務領域的應用也越來越多。

PPP（public-private-partnership），即政府與社會資本合作模式。本質上是一種公共基礎實施項目運營模式，主要包括識別、準備、采購、執行、移交等環節。公共部門與私人部門針對一項公共基礎建設項目或者公共服務項目進行合作，私人部門提供有力的資金保障，公共部門提供有力的政策環境，同時可以充分發揮市場的作用，在擇優選擇中與更為優秀的社會力量合作，切實提高公共服務質量與效率。PPP模式強調政府和企業之間的合作與優勢互補、互惠共贏，私人資本的合理利用可以充分發揮其在市場中的技術優勢、管理優勢，使得政府、企業以及接受服務的人群獲得最大限度的益處，因此PPP模式更加符合基礎設施投融資、建設與運營的需求。

我國在養老服務領域不斷嘗試PPP模式，各省市進行養老服務PPP項目試點，例如，《四川省運用新型民辦公助機制（PPP）支持社會資本建設非營利性養老機構試點方案》、《湖南省政府購買養老服務試點方案》等。在西方發達國家，養老服務的運營都是由非政府部門提供，而政府會提供較大比重的資金支持。形成“提供者政府——生產者社會力量——消費者公眾”這樣一種結構。例如，澳大利亞的養老機構，政府將負擔百分之三十的運營費用，并且以各種方式對養老機構進行補貼。養老服務的項目提供由運營者制定，養老機構會對老年人的身體狀況進行評估，根據評估結果進行照料等級分類，發放不同級別的補貼。同時，政府會對養老服務項目進行統一規劃、招標，并進行項目準入測評與績效評估，保證養老服務的質量，最終滿足養老服務消費者的需求。

當前，我國養老服務PPP項目剛剛起步面臨眾多法律問題。

第一，養老服務PPP項目缺乏明確的法律適用。由于PPP項目資金投入大、運轉周期長，中間環節復雜，因此在沒有明確的法律規范指導下，項目很難順利開展；而且較長的周期會加重不確定因素的影響，風險較大，例如政策因素、經濟因素、社會因素等，再沒有明確的法律支持，社會資源將尋求更多的法律保護與政策支持；相關法律的缺乏會來帶法律變更的風險，影響私人部門的信心。

第二，公共部門與私人部門的職責不清，權利義務不明。政府公共部門與社會私人部門是PPP項目兩大重要主體，公共部門追求公共服務項目的社會價值，而私人部門主要的訴求的利潤最大化，私人部門將承擔較大的合作風險，因此在兩者權利義務不明確的情況下，極易產生糾紛引發違約風險。

第三，養老服務PPP項目監管缺位。當前我國缺乏統一的項目監管機構，對于PPP項目的審批流程、監督范圍、監管措施都沒有統一的標準，導致私人部門對公共服務的投資積極性不高，機構監管缺位；而且現有監管法律位階較低，法律繁多，標準不一，無法進行有效監管，法律監管缺位；缺乏項目評價機制，眾多養老服務的消費者缺乏表達意見或建議的途徑，養老服務PPP項目的社會監督缺失。

養老服務PPP項目存在的以上法律問題在很大程度上影響了PPP模式在該領域的優勢作用，因此必須積極出臺政策、完善法律規范、進行制度設計來解決上述問題，加快社會養老服務體系建成。因此，筆者認為，首先，應當構建高位階的養老服務PPP項目專項法律制度，給PPP項目以明確指導。其次，明確公共部門與私人部門的職責分工與權力義務。比如，明確私人部門的投資回報率以及補償機制、公私部門的風險負擔比例、公共部門的補貼政策等。再次，構建專業的養老服務PPP項目監管部門；制定統一的監管法律法規；創建養老服務PPP項目動態評價機制，完善對PPP項目的監管。最后，完善養老服務PPP項目合作機制，加強對PPP項目合同的管理，增強私人部門的投資者積極性與投資信心，推動養老服務PPP項目的發展，進一步解決我國老齡化問題。

參考文獻：

[1]朱俊立.加快PPP項目落地：政府購買居家養老服務項目示范研究[J].財政監督，2016（15）：22-25

[2]胡改蓉.PPP模式中公私利益的沖突與協調[J].法學，2015，11）30-40

[3]苗陽.養老機構PPP項目風險分擔與收益分配研究[D].山東建筑大學碩士學位論文，2016

[4]孫喜峰.ppp項目在我國社區式居家養老服務體系中的運用[J].金融經濟，2016（22）17-18

作者簡介：

吳曉斐（1993—）女，山西太原人，山西財經大學2015（法學）學術碩士研究生，研究方向：經濟法學.