PPP融資模式在城市基礎設施建設中的應用研究

吳夢

摘要：PPP融資模式具有傳統融資方式不可比擬的優點，值得大力推廣，特別是基礎設施所建設融資。文章主要分析PPP融資模式在城市基礎設施建設中的應用現狀和問題，并詳細分析PPP融資模式運用于城市軌道交通項目可能產生的問題，然后提出相應對策建議，以期實務界借鑒。

關鍵詞：城市基礎設施建設；城市軌道交通；PPP融資模式

伴隨著時代的發展和城市人口的增加，為了滿足人們的基本生活需要，政府開始大力發展城市基礎設施建設，但資金卻往往捉襟見肘。而傳統的融資模式可能會使金融資源的配置效率受到影響，也會增加系統性的金融風險，因此PPP融資模式應運而生。PPP即Public Private Partnership的縮寫，這是一種政府與社會共建模式的融資形式，能夠有效減輕政府財政壓力且能夠使項目達到更好的預期效果。

一、PPP融資模式在城市基礎設施建設中的應用現狀

PPP融資模式的概念由英國政府于1992年首先提出，其最初的PFI模式的本質就是公私合作模式。英國政府在推進PPP融資模式的過程中，不斷轉變政府職能、引入市場競爭機制，使得項目整體水平得到有效提高。截至2016年3月31日，英國PPP融資的運營項目有686個，總金額為594億英鎊。據此，PPP融資模式的熱潮也開始在世界范圍內出現。

我國對于PPP融資模式的運用開始于20世紀末，但目前依然處于不斷地探索實踐階段。總體來說我國引入運用PPP融資模式可以分為四個階段。

（一）試點階段（1983～1995年）

為了使PPP融資模式在政策層面得到支持，中央在1992年發布了《關于BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》。其中以深圳沙角B電廠最為有代表性，這是第一個我國采用PPP融資模式的試點項目。我國就此邁出了PPP融資的第一步。

（二）推廣試點階段（1995～1998年）

這一階段的投資主體以外商為主，大量PPP項目開始推進并順利完工。其中以上海大場水廠、成都第六水廠項目最為有代表性。我國的這一初步的探路工作取得了階段性成效。

（三）固定投資回報的整頓階段（1998～2002年）

這一階段中國政府發現這些由外商投資的項目大多的投資回報是不變的。為此，1998年9月中央政府頒布了《關于加強外匯外債管理開展外匯外債檢查的通知》，要求政府嚴肅處理現有固定回報項目。在此背景下，國內投資者成為這一階段的投資主體，但由于沒有一部可以依據的成文法，多數投資項目面臨著違規等重大風險，導致這一階段的PPP融資浪潮開始減退。

（四）PPP融資模式全面開放階段（2002～2017年）

這一時期，PPP融資從低谷逐漸走向高峰，許多PPP融資項目開始涌現。例如，在2002年7月，成都市政府把6條公交車運行線路通過股票轉讓的形式轉讓給私有部門，標志著我國在基礎設施建設融資模式上開啟了一個新篇章。

二、PPP融資模式在城市基礎設施建設中應用存在的問題

在我國，雖然PPP融資模式引入私營資本在城市基礎設施建設中的運作形式取得了顯著地成果，但是依然存在一些問題。

（一）我國法律對于PPP融資模式的保障不夠完善

雖然國家從政府力量上對PPP融資模式進行了大量政策性的推廣，建設部也出臺了市政公共基礎設施建設的經營管理方法，但是其法律地位較低，效果也并不明顯。甚至出現很多地方政府不能及時履行契約、拖欠費用的情況。

（二）社會資本很難真正參與投入項目

PPP融資模式其本質就是使得社會資本可以進入基礎設施項目建設中，其幾乎不存在準入門檻。但事實上，很多民營資本會受到企事業單位的不正當阻攔，使得社會資本占比重很小，不能發揮決策權，從而導致社會資本對PPP融資模式項目的積極性降低。

（三）社會資本融資渠道受阻

基礎設施建設所需要的資金額巨大，社會資本雖然具有非常大的投資潛力，但是一些中小企業在其自身的長期融資中往往會受到國有銀行在貸款方面的歧視。所以，自身缺乏融資能力是很多民營企業難以參與PPP融資模式的主要原因。

三、PPP融資模式在重慶城市軌道交通中應用實例分析

（一）PPP融資模式在城市軌道交通中應用的背景

我國城市化進程正在日益加速，城市道路交通壓力劇增，越來越多的人逐漸開始依賴軌道交通出行，但僅依靠政府財力，很難保證軌道交通建設的進程，于是一些地方政府開始向社會進行籌融資活動。我國更是開始鼓勵政府采取新興的PPP融資模式對軌道交通進行建設。

（二）PPP融資模式在城市軌道交通中應用的現狀

目前為了緩解城市交通壓力和地方政府的財政壓力，我國已經有很多地鐵建設項目采用了PPP融資模式。例如，國內第一條采用PPP融資模式建設的北京地鐵4號線，又如重慶輕軌3號線、9號線一期工程等。另外，將PPP融資模式應用于軌道的交通建設還可以拓寬社會資本的投資領域、降低項目建設的運營風險，同時會出現競爭機制使得項目設計更加合理科學。

（三）PPP融資模式在城市軌道交通中應用的問題

2015年1月，隨著《國家發展改革為關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎[2015]49 號文）的下發，城市軌道交通PPP融資模式又迎來了一輪新的熱潮。盡管一些軌道交通項目已經成功應用PPP融資模式，但是該模式在實際的推廣方面依然存在一些問題和難點。針對重慶市軌道交通項目的PPP融資模式，列舉如下幾點問題，如圖1所示。

1. 項目審批時間較長

重慶市軌道交通雖然取得了預期的成果，但是整個項目的審批時間過長，這會造成社會資金進入項目的速度較慢。另外，項目審批的時間過長可能會導致社會資金對投資的興趣下降，不利于充分發揮社會資金的效用。

2. 市場監管機制不完善

雖然重慶市軌道交通項目的安全性等由政府進行監管，經濟效益等由財政局進行監督監管，但是目前我國的城市軌道交通項目并沒用針對PPP融資模式形成一個有效的監督管理機制，這使得監管機構對PPP融資項目的監管理念不清晰，造成項目施工質量下降，后期運營過程出現問題等。

3. 項目受益性不確定

城市軌道交通通常具有投資金額大、公益性強等特點，重慶市的軌道交通項目受益主要是票價和廣告費的收入，很少有其他收入來源。這種“無利可圖”的現象會造成社會資金參與熱情低，因此不少具有潛力的企業對于投資軌道交通PPP項目仍然處于觀望狀態。

四、城市基礎設施建設合理應用PPP融資模式的對策及建議

針對前文提出的PPP融資模式在我國基礎設施建設中應用顯現出的問題和以重慶軌道交通為例PPP模式在軌道交通項目的中應用時產生的問題難點，提出以下幾點對策和建議。

（一）建立健全法律體系

想要PPP融資模式能夠在基礎設施中被更好的應用，建立一套完整的PPP融資法律體系是十分必要的。我國應該針對PPP融資項目進行統一立法，讓PPP融資模式有據可循、有法可依。

（二）擴大社會資本融資渠道

PPP融資模式想要吸收更多有潛力的社會資金，就需要解決很多民營企業自身融資難的問題，建議國家可以放寬國有銀行對中小企業貸款融資的門檻，這樣社會資金才會出現良性的循環。

（三）精簡審批手續

國家應當精簡PPP項目的行政審批手續，將經營管理權逐漸下放給投資的企業，在保證社會資金投資的積極性的同時，并充分發揮政府職能進行有效的監督管理。

（四）探索項目受益渠道

目前，城市軌道交通傳統的票價和廣告費等收入已經難以滿足民營投資企業的需要了，因此要想保證民營資金可以源源不斷地注入城市基礎設施建設，則需要對項目的受益渠道進行挖掘和拓展。比如延長民營企業對該項目的特許經營權、給予民營企業日后購買政府相關土地使用權的優惠等等權益。這樣不僅可以提高民營企業對PPP融資模式的熱情，日后可能還會推動整個城市的經濟發展。

參考文獻：

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（作者單位：重慶工商大學）