城市綜合防災能力評估方法

王江波, 茍愛萍

(1.南京工業大學建筑學院, 江蘇南京 211800; 2.上海應用技術大學生態學院, 上海 201418)

2017年1月，國務院辦公廳發布《國家綜合防災減災規劃(2016-2020年)》，明確提出要全面提高城市綜合防災能力。但是，由于歷史欠賬過多，很多城市的綜合防災能力不容樂觀；而且，出現了重視硬件建設、忽視軟件建設、防災設施標準偏低、規模不足、管理體制不順、地方管理部門中專業技術人員力量薄弱、日常管理維護不力等問題。同時，由于相關法律標準的缺乏，導致在城市綜合防災規劃的編制過程中，對現狀城市綜合防災能力中存在哪些優勢和不足缺乏詳盡的分析，對全面提升城市綜合防災能力也缺乏一整套對策框架。本課題試圖為我國城市政府開展災害應對能力評估提供一個通用方法，以便識別出綜合防災管理工作中需要改進之處；同時，也為地方各防災管理機構的協作創造機會[1]。因此，通過研究城市綜合防災能力評估方法，提高城市防御災害能力，是一個亟需解決的問題。

1 綜合防災能力評估

1997年，美國聯邦緊急事務管理署開發了應急能力評估程序，包括應急管理的13項職能，209個屬性和1 014個指標[2]。2002年，日本消防廳提出，災害應急能力評估項目主要包括危機的掌握與評估、災害情況的假設、減輕災害情況對策、整頓體制、情報聯絡體系、器材與儲備糧食的管理、活動計劃、居民間的情報流通、教育與訓練等[3]。

國內學者從19世紀90年代開始對城市防災減災能力進行了相關研究，多采用層次分析法(AHP法)[4]和AHP-DELPHI法[5]等，建立了各種評價體系。周彪認為，城市防災減災綜合能力包括災害危險性指標、易損性指標和承災能力指標[6]；張明媛認為，城市承災能力評價指標包括防災能力、抗災能力、救災能力、恢復能力等[7]；陳國華認為，城域承災能力評估指標包括災難分析監測及預報能力、工程性的災難防御能力、非工程性的災難防御能力、災難應急救助及恢復能力、災難應急支持及保障能力等[8]。遲娜娜提出，城市應急能力評價體系分為應急救援任務、危險源監測評價、日常建設工作、培訓和演練、通訊和報警系統、救援行動支持、恢復階段共7個方面的內容[9]。鄧云峰認為，城市應急能力評估體系可以包括18個一級指標，分別是法制基礎、管理機構、應急中心、專業隊伍、專職隊伍與志愿者、危險分析、監測與預警、指揮與協調、防災減災、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設施、資金支持、培訓、演習、宣傳教育、預案編制[10]。

綜上所述，國內目前在評價指標體系的構建上有兩個特點，一是偏于宏觀政策，二是偏于政府組織管理。但主要問題是與城市規劃編制有一定的脫節，從而導致難以直接指導后續城市防災空間與設施的規劃建設。

2 構建評價方法

2.1 矩陣綜合評價法

本文采用矩陣綜合評價法來對城市綜合防災能力進行評價。矩陣綜合評價法包括5個步驟，一是列出系統能夠評價的因子；二是確定各因子的權重；三是組織專家參加評分；四是將評價填入矩陣評價表；五是進行加權計算得到方案的總評分。

2.2 評價指標的選取

評價對象涉及國標《城市綜合防災規劃標準》(報批稿)中城市綜合防災規劃的6大板塊、23個子系統、3個一級評價指標，195個二級評價指標，150個三級評價指標。

每個板塊包括若干子系統(表1)，每個子系統主要包括三個一級評價指標。大部分板塊的一級評價指標是相同，但是二、三級評價指標有較大差異。三個主要的一級評價指標包括安全性、可靠性和應急能力。

安全性包括三個方面：基地安全性是分析基地地質情況是否對防災設施產生安全性影響；設施安全性是從設施的設計標準方面對防災設施的承災能力進行評價，包括抗震等級、

表1 板塊構成表

防洪等級、防火等級等；環境安全性包括環境對防災設施的影響以及設施對環境的影響兩個方面。

可靠性主要評價設施日常運轉過程的可靠性，分析設施能否達到可持續供給的能力。

應急能力主要是指災時防災設施的緊急應對能力、維生需求的供給能力。

2.3 權重設定

各板塊、子系統、以及評價指標的權重設定是通過問卷得出的，6大板塊的權重如下，防災公共設施防災能力13.7 %，避難疏散系統防災能力14.3 %，防災工程系統防災能力18.5 %，基礎設施系統防災能力16.1 %，建筑綜合防災能力21.5 %，綜合防災管理系統防災能力15.9 %。三個一級評價指標的權重分別為，安全性36.0 %，可靠性31.6 %，應急能力32.4 %。

2.4 評價流程

評價流程有三步：第一步是單系統評價，對各子系統內部各分項評價指標進行評價；第二步是單板塊評價，對單板塊內部各子系統進行整合評價；第三步是匯總評價，對各板塊進行整合評價。在第一步的單系統評價中，對各評價指標進行賦值。為了便于表達、易于理解，按照10分制進行打分，將評分分為5個等級：很好(10～8.5)、較好(8.4～7)、一般(6.9～5.5)、較差(5.4～3)、很差(2.9～0)。

3 實證研究

3.1 防災公共設施現狀綜合防災能力評價

3.1.1 應急指揮設施

本文以獨山子城區為例，對其綜合防災能力進行量化評估。應急指揮設施現狀綜合防災能力的評價結果為一般。安全性、均衡性和可達性都達到了一般和較好的水平(表2)。獨山子針對可能發生的各種災害編制了各類應急預案，依托相關政府機構，設置了各類救災指揮中心，并詳細規定了指揮中心的組織機構，專業救援組，資金和技術保障等細節。但是，各類指揮設施在空間上布置較為分散，缺乏必要的協作；各類指揮設施中專業設備的配置水平較差，應急設施的配備更差。

3.1.2 應急醫療設施

安全性、可靠性和應急能力一般。主要問題是僅有一個醫院，且位置較偏，對其服務范圍和應急救援時間存在一定影響。

3.1.3 救災物資儲備設施

現狀設施基本上是在19世紀80年代建設的，由于年久失修和缺乏定期的維護和管理，設施已漸殘破。同時，設施的規模配置嚴重不足，儲備設施的抗震水平遠未達到抗震設防的級別，防火能力也較差，而且儲備的救災物資大部分屬于易燃物，自身存在嚴重的安全隱患。

3.1.4 應急治安設施

應急治安設施的基地地質良好，周邊不存在重大的危險源，防洪抗震能力都較好，設施的耐火能力一般。設施運營的可靠性也較好，空間布局較為均衡，可達性較好。不足之處是設施的配置水平一般，后期有待完善和加強。

3.2 避難疏散空間現狀綜合防災能力評價

3.2.1 避難場所

現狀避難場所的安全性較好，基地本身地質條件較好，周邊建筑的層數較低，對避難場地的環境安全性影響較低。對外交通聯系較為完善，保證了較好的可達性。主要問題是避難場所分布情況不均衡，老區與新區存在明顯差異，老區多而新區少，責任區范圍偏大，且沒有相關的應急防災配套設施設備。

3.2.2 疏散通道

救災通道現狀較為完善，對外交通方式的可替代性較強，對外出入口數量滿足相關規范要求。服務通達性基本覆蓋到城市所有地區，現狀道路兩側的建筑后退也基本滿足要求，路面狀況也較好。災時有效寬度均能滿足災害來臨時的通行要求，但是現狀道路兩側的綠帶寬度缺乏相應的控制要求。

3.3 防災工程系統現狀綜合防災能力評價

3.3.1 防洪工程

防洪工程系統整體防災能力較好，其安全性很好，可靠性和應急能力一般，基本滿足城市的防洪需求。主要問題有：防洪系統不夠完善，中泄洪渠長度不夠，南防洪堤部分段落未作護砌，沖刷嚴重，堤頂寬度和堤頂高度不夠。同時，泄洪通道倒坡現象對洪水下泄的影響較大。城區暴雨洪水防治系統仍然存在較大的問題，暴雨洪水出路不暢，區內降雨、融雪形成路面集水，對南城區居民生活和企事業單位生產造成較大影響。

表2 應急指揮設施防災能力評價

3.3.2 地質災害防治工程

地質災害防治工程系統防災能力較差，亟需加強并及時推進工程實施。安全性和可靠性較差，防治工程設施加強。應急能力一般，管理機構及相關應急預案涉及地質災害的防治，一定程度上有利于防災減災工作的進行。

3.3.3 消防工程

消防的主要問題是城區消防站位置偏，責任區范圍過大；現狀棚戶區消防問題較為突出；城區集貿市場占道經營、堵塞消防車通道現象依然存在；部分市政消火栓無法正常使用。

3.3.4 防護隔離設施

防護隔離的問題主要有：防護綠地數量偏低，沒有對工業區與居住區之間形成有效的防護隔離，尤其是城區西側舊城區與老工業園區之間缺少有效的綠化隔離，對居民生活造成一定影響。部分防護綠地被違規占用。防護隔離設施的管理缺失，不能有效的滿足防災減災需求。

3.3.5 重大危險源防治工程

重大危險源防治工程系統整體防災能力較好，安全性一般；可靠性很好，應急能力很好；問題有對于重大危險源突發事件的處理，城市和廠區之間缺乏協調。

3.4 基礎設施系統現狀綜合防災能力評價

3.4.1 給水系統

現狀給水設施管網的整體安全性較高，只有部分設施管網處于地質災害高風險區。水源較為充裕，水質較高，可替代性較好。給水管網系統布局呈環狀，可靠性較高。管材、管徑情況良好。現狀水源的水質、分布、數量可為城區提供應急生活、消防用水。缺乏應急給水系統布局，消防給水設施配套不足。

3.4.2 供電系統

電源供給充足，可替代性較好。區內供電設施管網布局呈環狀，系統性較高。主要問題是不同建設時期的設施管網的敷設方式、材料質量等有所差異，新區可靠性較高，老區可靠性較低。應急能力較差，應急管網系統尚未建立。

3.4.3 通信系統

目前新老區內通信工程系統容量充足，技術先進，充分考慮了煉化生產今后發展的需要。通信線路均敷設地下光纜，安全性較高，但應急能力較差。僅有消防通信應急設施，有氣象和地震應急預案。應急設施配備不足，消防有線和無線通信設備普遍存在數量不足、維護經費不足。

3.4.4 燃氣系統

設施管網設施設計等級較高，氣源充足，現狀管網材質、管徑可靠性較好。主要問題有：氣源結構不盡合理，氣源結構需調整；集中供氣管網系統遠未完善，應急能力最差。

3.4.5 供熱系統

區內供熱工程系統建設目前已經初具規模，熱力供給充足，新區建設基本滿足規范。主要問題有：區內僅一個鍋爐房，熱源可替代性較低；老區建設滯后，且隱患較多；應急能力較差，缺乏系統的應急預案、設施配置及系統布局。

3.4.6 排水系統

雨水管網布局及收集處理方式有待改進。生活污水、生產廢水處理水平較高，中水回用率高，管網布局合理，管材質量較好。應急能力最差，缺乏應急排水設施和管網布局，避難場所未考慮排水設施的配置。

3.5 現狀綜合防災應急管理能力評價

綜合防災管理能力較差。在四個子系統中，資金保障這一環節最為薄弱。目前防災資金保障幾乎完全依靠政府財政預算，市場融資機制沒有建立起來；同時，缺乏關于地震、洪災等巨災保險，社會捐贈及其他基金在平時的防災建設中均沒有體現出作用。在應急管理制度方面，運作機制是薄弱環節，沒有建立起與周邊地區的聯動機制，部門間協調機制不夠完善，社會動員機制和監督反饋機制不夠健全。災害宣教與演練方面，目前獨山子缺乏綜合防災教育訓練基地。

3.6 現狀綜合防災能力評價匯總

通過對6大板塊進行匯總，現狀綜合防災能力評價結果為一般。

在防災公共設施板塊，應急指揮和醫療的評分為一般，應急治安評分較好，而救災物資儲備設施評分較差，主要原因還是由于其安全性、可靠性和應急能力均較差。

在避難疏散空間板塊，避難場所的評分一般，原因是空間均衡性和應急服務能力較差，疏散通道的評價結果較好。

在防災工程板塊，防洪、消防工程和重大危險源防治工程評價較好，防護隔離設施評價一般，地質災害防治工程評價較差。

在基礎設施板塊，除給水系統評價較好外，其他系統評價均為一般，其原因還是由于各系統的應急服務能力較差。

在建筑板塊，建筑耐火能力較好，但抗震能力較差，特別是重要建筑的抗震能力偏低，不能滿足國標要求。

在綜合防災管理板塊，除資金保障評價為較差外，其余三項子系統的評價均為一般。

在安全性、可靠性、應急能力三個一級評價因子中，除重要建筑的安全性得分較低外，其他普通建筑的安全性普遍得分尚可；部分類型的設施可靠性存在較大問題，幾乎所有類型設施的應急能力均較差，這些問題是未來需要重點改善的內容。

4 結束語

城市綜合防災能力評估是編制城市綜合防災規劃的關鍵環節，是制定規劃對策的依據和前提。本課題研究是在國標《城市綜合防災規劃標準》(報批稿)的基礎上展開的，還屬于初步探索階段。未來，還需要更多的學者對此進行深入研究，以便能夠對城市綜合防災能力評估更加科學性，提高規劃對策的可操作性，使得城市綜合防災能力的建設能夠真正落到實處，從而全面提升城市的綜合防災能力水平。

[1] 鄧云峰，鄭雙忠，劉功智，等. 城市應急能力評估體系研究[J]. 中國安全生產科學技術. 2005(6):33-39.

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[3] 趙玲，唐敏康. 城市災害應急能力評價指標體系的研究[J]. 應急救援，2007(4):33-36.

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[10] 鄧云峰,鄭雙忠. 城市突發公共事件應急能力評估:以南方某市為例[J]. 中國安全生產科學技術, 2006(4):9-15.