關于建筑后退道路紅線問題分析

李 磊， 童 韜， 蔣治國， 劉 磊

(1.成都市規劃設計研究院, 四川成都 610000； 2.成都市新津縣交通運輸局, 四川成都 610000; 3.四川省建筑設計研究院, 四川成都 610000； 4.四川明杰設計顧問有限公司, 四川成都 610000)

縱觀全球，有些城市街道可以稱之為“偉大的街道”，比如紐約的第五大道、波恩的櫻花街等。國內很多城市的街道特別是新區的街道和上述兩條著名街道相比，在空間形態上存在很大的差異。最為明顯的一點，紐約第五大道、波恩櫻花街兩側的建筑都是緊貼道路紅線建設的，而國內的新區道路基本上都按照各地的規劃管理技術規定對建筑紅線進行了控制。

從在學校學習城市規劃一開始就知道建筑后退紅線是一種重要的規劃控制手段，但是作用究竟體現在何處呢？退界是否必須呢？這些問題好像確實沒有認真研究過。

1 研究對象的界定

在深入探討之前，需要明確幾個基本概念。

(1)道路紅線，指規劃的城市道路(含居住區級道路)用地的邊界線。道路紅線一般是指道路用地的邊界線，一般情況下，作為規劃控制線，道路紅線是看不見的。

我們也把確定沿街建筑位置的一條建筑線謂之紅線，即建筑紅線。它可與道路紅線重合，也可退于道路紅線之后，但一般不許超越道路紅線。

(2)征地紅線指建設單位使用土地，持國家規定的有關文件，向規劃管理部門提出建設用地申請，規劃管理部門按照相關規劃和節約用地原則，核定或審批的建設用地的位置和范圍。征地紅線超出項目用地范圍我們一般稱之為代征地，征地紅線范圍和項目用地范圍完全重合。

上述概念的相互關系見圖1。

圖1 道路紅線、建筑紅線等概念示意

目前國內城市規劃管理中，一般要求建筑后退道路紅線一定距離布置，也就是說建筑紅線和道路紅線之間有一定距離。

2 建筑后退道路紅線的作用

本部分主要對涉及建筑后退道路紅線的相關標準規范進行分析，重點討論作為規劃控制手段的建筑后退道路紅線的作用。

2.1 《城市居住區規劃設計規范》的規定

GB 50180-93(2002年版)《城市居住區規劃設計規范》在條文說明中指出：道路邊緣至建筑物、構筑物要保持一定距離，主要是考慮在建筑底層開窗開門和行人出入時不影響道路的通行及一旦樓上掉下物品也不影響路上行人和車輛的安全及有利安排地下管線、地面綠化及減少對底層住戶的視線干擾等因素而提出的。

2.2 城市防災要求

城市防災要求在城市規劃中對應急疏散通道進行控制，相關規范要求地震后留出7 m通道作為救援通道。通過道路兩側建筑的退線，是為了確保道路兩側建筑物倒塌后，倒塌的建筑不至于阻礙城市應急交通和疏散。

2.3 其他考慮

規劃上要求建筑后退紅線還有其他一些考慮，主要包括：

(1)基于城市街道日照的考慮。對于緯度較高地區，通過建筑后退道路紅線，可以解決一些街道日照問題，減少鋼筋混凝土森林對人的健康、心理方面的影響。

(2)基于道路拓寬的考慮。通過建筑后退道路紅線，可以為未來拓寬道路預留空間，避免道路拓寬對建筑的影響。

(3)基于消防安全的考慮。根據消防安全規范，建筑物特別是高層建筑周邊需要設置消防車道、消防車登高操作場地，建筑后退道路紅線空間可承擔這一功能。

(4)基于城市空間塑造的考慮。通過建筑后退，可以沿街提供一系列開敞空間，是一種城市形態塑造和景觀營造的重要手段。

2.4 小結

通過深入的分析，筆者認為上文中提及的建筑后退道路紅線的作用并非是必然需要的。

《城市居住區規劃設計規范》提到的地下管線問題，完全可以通過建筑設計及技術解決，建筑直接臨街帶來的干擾問題，對于居住建筑可能存在，對于商業好像不是什么問題。高空墜物的問題，單純退界好像解決不了。

對于城市防災，建筑退界肯定是有作用，但只是對于綜合防災規劃確定的救援道路是有用的，對于大量的一般性道路，兩側建筑退界似乎在浪費土地。

至于消防問題，建筑退界肯定有助于消防車的到離、停放和火災時的施救。對于建筑臨街這一側，道路空間本身就可以承擔這個職能。雖然有對交通干擾，但是火災畢竟是小概率事件。

至于對街道的日照保護，紐約市的區劃中確實有相關的內容。對于紐約這樣的城市，冬季相對寒冷，退界有一定必要性。但是國內特別是南方城市似乎并不需要對街道的日照保護。國內的規劃管理技術規定中也有對于周邊建筑的日照考慮，同時要求避免建筑物在用地界外陰影面積過大。但這些要求更多的是通過建筑設計來實現，沒有必要通過規劃管理中的建筑退界控制達到。

至于城市道路寬度預留的考慮，從《物權法》的角度，新區很難實現在這一構想，而在舊城區，這樣的功能更多的是規劃道路紅線本身的作用。

從城市景觀角度，對于街道空間而言，有意義的是形成連續的適宜尺度的街道界面，而不是簡單的建筑退界，在國內很多新城區，失去人性尺度的街道界面反而成為割裂城市空間的鴻溝。

值得一提的是，《民用建筑設計通則》規定了大量建筑附屬物和突出物可以進入紅線的情況，對于建筑后退紅線的作用完全沒有涉及。

綜合上述分析，通過建筑后退紅線留出的空間對于城市功能的發揮是有一定的功用，但是這些功用和目前的規劃控制之間并不存在必然聯系。目前國內各類規劃技術管理規定里面作為精細化控制管理面貌出現的建筑退界體現出來的實際上又是一種簡單、粗放的效果。

現實中，國內將建筑后退紅線作為一種普遍的規劃控制手段，存在的意義究竟何在？以下從歷史角度對建筑后退紅線的由來進行分析。

3 國內外規劃管理情況分析

3.1 國內城市建筑后退道路紅線控制方式

3.1.1 基于“一刀切”的控制方式

筆者將該種方案命名為基于“一刀切”的建筑后退道路紅線控制方式。該種方式主要根據不同道路的紅線寬度確定相應的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國內的城市中，佛山、東莞和廣州等城市均運用該類方法(表1)。在“一刀切”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多，它是基于從交通集散和道路噪音、污染等對周邊城市建筑的影響角度出發做出的規定。

表1 佛山市建筑退讓道路紅線的最小距離規定(2011版)[1]

3.1.2 基于“雙要素”的控制方式

該種方式將結合建筑高度和道路紅線寬度兩個因素共同確定相應的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國內的城市中，重慶、上海和中山等城市均運用該類方法(表2)。在“雙要素”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多；建筑高度較高，則退距較多，綜合這兩類要素共同確定不同高度的建筑比鄰不同紅線寬度建筑時所應控制的建筑后退道路紅線距離。它是基于從交通集散、道路噪音、污染和街道天空曝光面積等對周邊城市建筑的影響角度出發做出的規定。

表2 重慶市建筑退讓道路控制邊線的距離(2012版)[2]

注：不同高度的建筑，按各自建筑計算高度退讓道路控制邊線。

3.1.3 基于“多要素”的控制方式

該種方式通常將結合建筑高度、道路紅線寬度和不同的城市建筑功能三個因素共同確定相應的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國內的城市中，大連、北京等少數城市運用該類方法(表3)。在“多要素”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多；建筑高度較高，則退距較多；且依據不同類型建筑對于街道集散空間大小、街道空間尺度的不同要求綜合確定。

表3 大連市規劃建筑設計有關規定規定(2014版)[3]

3.2 國外城市建筑后退道路紅線控制方式

3.2.1 紐約市

早在1961年，紐約市即開始使用“多要素”的方式進行控制，且其選取的控制要素與國內城市相比更為多樣。紐約將建筑后退道路紅線置于居住、商業與工業三個不同的城市區域來進行差異化的規定，針對每一類地區，如居住地區，規定了居住建筑(細分為有前庭院、無前庭院等幾種)、社區設施建筑等在臨不同等級寬度的城市道路時的建筑后退道路紅線詳細要求。進一步的結合臨道路的第一層墻面建筑主體及其他其他附屬設施的最大高度來共同限定臨街建筑的曝光面，當超過這一高度時，建筑主體即需要進行進一步的后退。在商業地區，其分別規定了位于其中的商業或社區設施建筑、居住建筑、混合使用類建筑在面臨不同的城市道路寬度時的后退規定，也規定相應的街道曝光面要求。相比大多數的國內城市，紐約對于建筑后退道路紅線的距離控制更加的精細化(表4)。

表4 紐約市無前庭院的居住區社區住宅建筑后退道路紅線規定(1961年版)[4]

由于1961年紐約區劃法對于建筑后退道路紅線的規定非常細致，限于篇幅限制，這里只選取三個具有代表性的具體地區、特定類型建筑后退道路紅線的相關規定作為示例。

3.2.2 洛杉磯市

洛杉磯市也同樣使用了“多要素”的方式進行控制，同時針對洛杉磯市中心地區，于2009年制定了洛杉磯市中心城區城市設計指引，進一步針對特殊地區建筑后退道路紅線進行了補充規定。主要依據建筑所在的區域特征、低層建筑界面功能等要素，并形成控制表格。可以發現，越是公共性的、商業性的界面退讓越少；越是私密性的、居住功能的退讓越多。建筑退讓距離總體控制在0～6 m的區間內(表5)。

表5 洛杉磯市建筑的后退道路紅線的規定[5]

由于洛杉磯市區劃法對于建筑后退道路紅線的規定非常細致，限于篇幅限制，這里只選取該規定中的一部分作為示例。

4 國內外規劃管理差異

在前文分析的基礎上，我們可以發現，建筑后退紅線作為一種城市規劃控制手段，實際上國內外都是普遍存在的，但是單純某個控制方式或退距數據很難說是理性分析的結果。從國內外的案例對比研究中發現，國內外的城市間存在以下三點主要差別。

(1)在控制方式上，國外控制管理更加精細化，大多數城市均采用“多要素”的方式進行控制，而國內的城市相比而言控制得較為粗糙；

(2)從退讓參照的要素角度考慮，國內城市更多的參照的建筑整體的功能、交通、市政等功能性要素，且越是公共性建筑，退讓越多，越是私密性建筑，退讓越少的。國外城市退讓多少參照的是底層建筑功能(界面功能)、空間特色、使用便利等人性性要素。越是公共性建筑，退讓越少，越是私密性建筑，退讓越多；

(3)在退讓的尺度上，國內城市退讓尺度普遍較大，國內大部分城市的城市道路沿線的建筑退讓距離的區間在0～15 m之間，也有超過20 m的案例，國外部分城市退讓距離區間在0～6 m之間，最大為10 m，較國內通常的退讓間距為小。

對于第一點，和城市發展所處的階段有關系。國內城市面臨的發展速度壓力導致了管理中很難采用精細化的管理，但城市轉型發展客觀上要求也要求我們借鑒國外經驗更加精細化管理。第二點，筆者認為和文化有關，即城市文化如何看待公共空間有關。第三點，也許和城市密度特別是城市人口密度有關，人口越密，所需要的人流疏散空間也就越大，但是所謂的較大的退距很難稱之為理性判斷的結果。

成都市雖然從2005版規劃管理技術規定開始就采用“多要素”的方式進行控制，期間也進行了多次調整，但是具體采用控制的方式和數值很難說是結合成都實際研究的結果，整體還處于比較粗放的管理階段，實際操作中就容易導致街道空間的同質化以及城市空間的多樣性的喪失。

5 建筑后退紅線空間的功能

從城市景觀、功能的角度，除了建筑后退道路紅線的距離本身，建筑后退紅線空間的功能對于城市景觀、功能的影響實際上也是很大的。

建筑后退紅線空間的功能多種多樣。從實際來看，現狀對于建筑退讓道路紅線后的空間利用方式很多，大致可以分為以下三類，包括停車及各類市政設施、人流集散及綠化，特定時間還用于商業活動。

以《成都市規劃管理技術規定》為例，規定中對于建筑后退道路紅線空間的利用是缺乏具體規定的，只是簡單的要求建筑后退道路紅線空間應結合城市需求綜合利用，協調處理、合理平順銜接，豎向無明顯高差，不應高出地面設置建設項目自身的設備管道井且豎向應與周邊城市道路平順相接，相互協調。另外有些對于建筑后退紅線空間功能的管理已經不屬于規劃管理范疇。

建筑后退紅線空間作為城市空間的組成部分，對其合理的利用可以充分發揮相應的功能，但是簡單的管理也容易帶來空間的利用對于城市景觀、功能的破壞。

6 問題的總結及建議

目前，建筑后退紅線空間一方面是后退距離的無理性，另一方面則是功能的無管控，出現的種種問題有必要引起重視。

問題的關鍵在于人們對于這部分空間的產權認識模糊。其實，根據法律規定，產權又是非常明確的。建筑后退空間屬于私權范疇，道路紅線以內才屬于公權范疇，只是由于建筑后退空間對于城市公共利益有較大的外部性，城市規劃管理或者說城市管理才需要對這部分空間提出管控要求。

隨著城市規劃轉向存量規劃，規劃管理也需要轉變以往的粗放管理模式。成都市目前在規劃中提出的“小街區規制”，實際上就是要創造更宜人的街道空間尺度和功能，這就有必要對于建筑后退道路紅線加強研究。而對于建筑后退紅線更加精細化的管理手段的建立，我們需要在一般通則管理的基礎上，通過城市設計研究重點地區建筑退距的多與少。今天，我們實際上已不需要大面積的擺房子的城市設計，而需要在微觀層面研究建筑外部空間的塑造，某種意義上，建筑后退紅線空間的塑造才是城市設計尤其是舊城地區城市設計的重點。

另一方面，規劃管理需要對于建筑后退紅線空間的功能加強管控，有的情況下需要在較大空間范圍內通盤考慮，有的情況下已經不僅僅是城市規劃的問題，實際上屬于城市管理的范疇。

[1] 佛山市城鄉規劃局.佛山市城市規劃管理技術規定[S].2011-09-01.

[2] 重慶市規劃局. 重慶市城市規劃管理技術規定 [S].2012-01-01.

[3] 大連市規劃和國土資源管理局. 大連市城市規劃管理技術規定 [S].2014-01-01.

[4] New York City Planning Commission.The City of New York Zoning Maps and Resolution [S].1961-12-15.

[5] Los Angeles Department of City Planning .The City of Los Angeles Zoning Code [S].