PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制研究

文/馮昱夫 成華區(qū)審計局 四川成都 610000

隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來越大，單靠國家財政已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨大的投資需求。于是政府把目光轉(zhuǎn)向了私人籌資，因此PPP融資模式便應(yīng)運(yùn)而生。PPP( Public-Private- Partnerships)作為一種新型的項(xiàng)目融資模式, 自1992年英國首次正式應(yīng)用以來, 目前已經(jīng)在許多國家得到了普遍而且成功的應(yīng)用。隨著PPP融資模式的成熟, 它已經(jīng)成為政府公共投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目解決資金短缺問題并控制風(fēng)險的一種非常有效的途徑。

1、PPP融資模式的概念

PPP( Public- Private- Partnerships)融資模式是指政府、私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式, 合作各方可以達(dá)到與其單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。上世紀(jì)9 0年代，PPP融資模式發(fā)展迅速，很快在歐洲特別是英國取得了巨大的發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但公共基礎(chǔ)設(shè)施資金的不足，成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。隨著PPP融資模式的成熟，它已成為政府公共部門投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目解決資金短缺問題的有效途徑。工程實(shí)踐表明, 在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中, 風(fēng)險管理對項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要, 對于政府和私營單位而言,很有必要詳盡地評估整個項(xiàng)目生命周期中的潛在風(fēng)險，以確保風(fēng)險分擔(dān)的公平性和合理性。

2、PPP融資模式風(fēng)險分析

PPP融資的風(fēng)險分析是風(fēng)險評估與風(fēng)險分擔(dān)的基礎(chǔ)工作，從風(fēng)險的可控性角度可分為系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險。

2.1 系統(tǒng)風(fēng)險

系統(tǒng)風(fēng)險是指項(xiàng)目在開發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營過程中由于受到超出項(xiàng)目公司或投資者控制范圍的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境變化的影響而遭受損失的風(fēng)險，主要包括不可抗力風(fēng)險、政治風(fēng)險和金融風(fēng)險。不可抗力風(fēng)險是指項(xiàng)目的參與方不能預(yù)見且無法克服及避免的事件給項(xiàng)目所造成的損壞或毀滅的風(fēng)險,如自然風(fēng)險、瘟疫、戰(zhàn)爭行為等風(fēng)險，一旦出現(xiàn)不可抗力,項(xiàng)目建設(shè)方無法控制這些風(fēng)險,只能靠投保將此類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司；政治風(fēng)險表現(xiàn)為國家風(fēng)險和國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律穩(wěn)定因素風(fēng)險，PPP項(xiàng)目投資方在計劃投資項(xiàng)目時可以盡可能的在項(xiàng)目所在國尋找一個強(qiáng)大的項(xiàng)目合作者參與項(xiàng)目，這種科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)布局就可能使得政治風(fēng)險降低很多；金融風(fēng)險主要表現(xiàn)在利率和匯率的變化風(fēng)險等，如匯率波動、通貨膨脹的趨向等, 這些因素會引發(fā)項(xiàng)目的金融風(fēng)險。

2.2 非系統(tǒng)風(fēng)險

非系統(tǒng)風(fēng)險是指與項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營管理直接相關(guān)，并為項(xiàng)目公司或投資者可控制的風(fēng)險，主要包括信用風(fēng)險、完工風(fēng)險等。信用風(fēng)險是指參與融資的各方因故無法履行或拒絕履行合同所規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)的潛在風(fēng)險，信用風(fēng)險貫穿于項(xiàng)目的各階段，提供信用保證的項(xiàng)目參與者的資信狀況，技術(shù)、資金能力和管理水平都是評價項(xiàng)目信用風(fēng)險程度的重要指標(biāo)；完工風(fēng)險是指項(xiàng)目無法完工、延期完工或者完工后無法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)而帶來的風(fēng)險，項(xiàng)目完工風(fēng)險一般存在于項(xiàng)目建設(shè)的試生產(chǎn)階段, 它是PPP項(xiàng)目融資的核心風(fēng)險之一。除此之外的還有生產(chǎn)風(fēng)險、市場風(fēng)險和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險。

3、PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險成因

項(xiàng)目所處環(huán)境的動態(tài)性決定了任何項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)都在不斷變化, 因此風(fēng)險就不可避免地存在其始終。主要是由于以下幾方面的原因：

3.1 PPP融資模式組織框架

PPP融資模式以各種合同、特許權(quán)協(xié)議等具有法律效力的權(quán)利義務(wù)關(guān)系組成的關(guān)系框架為支撐, 因此, 在此框架下建立的合作關(guān)系的穩(wěn)定性, 以及各參與方的信用程度及經(jīng)驗(yàn)多少直接影響PPP融資項(xiàng)目的風(fēng)險。

3.2 PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作模式

PPP融資模式下,私人部門通過投資某個獨(dú)立的商業(yè)實(shí)體以提供并經(jīng)營公共產(chǎn)品, 由政府部門對公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和水平進(jìn)行管理, 私人部門在長期的經(jīng)營中取得收益,這種公共項(xiàng)目利益私有化的運(yùn)作模式使得私人部門在PPP融資項(xiàng)目中承擔(dān)了比采用傳統(tǒng)融資模式融資的項(xiàng)目更多的風(fēng)險。

3.3 PPP融資項(xiàng)目投資大、持續(xù)時間長

目前, PPP融資模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施、水利、市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域, 這類項(xiàng)目一般都具有投資大、持續(xù)時間長的特點(diǎn), 從而增加了諸如金融、運(yùn)營、法律等風(fēng)險。

4、影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的因素

4.1 PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)

PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次和類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項(xiàng)目目標(biāo)。PPP模式的最大特點(diǎn)是將私人部門引入公共領(lǐng)域，提高了公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益，分散了政府的投資風(fēng)險，避免了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。

4.2 雙方對PPP 項(xiàng)目融資模式的理解誤區(qū)

公共部門采用PPP模式的主要動機(jī)是利用私人部門資金、管理和技術(shù)的優(yōu)勢解決政府財政預(yù)算不足、基礎(chǔ)設(shè)施短缺問題，通過私人部門的介入提高項(xiàng)目的效率并為社會帶來其他經(jīng)濟(jì)效益，但公共部門往往錯誤地認(rèn)為采用PPP模式就是把項(xiàng)目中存在的所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門；而私人部門也往往錯誤地認(rèn)為PPP項(xiàng)目較長的合同期蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險，因此，私人部門更樂意為獲得施工合同或銷售設(shè)備合同而不愿意經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。

4.3 雙方承擔(dān)風(fēng)險的意愿

雙方承擔(dān)風(fēng)險的意愿將直接影響談判的進(jìn)程, 有關(guān)的主要因素有：對風(fēng)險的一般態(tài)度、對項(xiàng)目風(fēng)險的認(rèn)識深度、風(fēng)險發(fā)生時承擔(dān)風(fēng)險后果責(zé)任的能力和管理風(fēng)險的能力。

5、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分擔(dān)

5.1 PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分擔(dān)原則

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該遵從三條主要原則。首先，一方對某一風(fēng)險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險發(fā)生的概率和風(fēng)險發(fā)生時的損失，從而保證了控制風(fēng)險的一方用于控制風(fēng)險所花費(fèi)的成本是最小的，同時由于風(fēng)險在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動力為管理風(fēng)險而努力，因此“由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險”為第一原則。其次，PPP項(xiàng)目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險，如不可抗力，分擔(dān)時則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險時的成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險的意愿，如果私人部門要求的補(bǔ)償超過了公共部門自己承擔(dān)風(fēng)險時支付的成本，則公共部門是不會接受的，因此“承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配”為項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的第二原則。最后，在合同的實(shí)施階段，項(xiàng)目的某些風(fēng)險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險帶來的損害比之前估計的要大的多，這種情況下不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些接近于無限大的風(fēng)險，否則必將影響管理項(xiàng)目的積極性，因此，“承擔(dān)的風(fēng)險要有上限”為第三原則。

5.2 PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分擔(dān)模型

風(fēng)險的分擔(dān)原則是否合理，在這里做一個簡單的模型。假設(shè)PPP融資項(xiàng)目中一共有n個項(xiàng)目參與方，面臨m 種風(fēng)險，任何一方在獲得風(fēng)險收益的同時也必須付出風(fēng)險成本。為了簡便起見，假設(shè)融資各方的風(fēng)險收益和風(fēng)險成本均為其承擔(dān)風(fēng)險的線性函數(shù)，即有：

其中：Yi表示第i方的風(fēng)險收益，Ci表示第i 方的風(fēng)險成本；Yij表示i方因承擔(dān)第j種風(fēng)險而應(yīng)該得到的收益權(quán)重；Cij表示i方因承擔(dān)第j種風(fēng)險所付的成本權(quán)重；Rij表示i方所承擔(dān)得第j種風(fēng)險。

顯然只有在風(fēng)險收益減去風(fēng)險成本還有剩余的情況下，對各參與方才有承擔(dān)風(fēng)險的吸引力。我們將這個差額稱為風(fēng)險剩余，記作Pi=Yi-Ci。融資風(fēng)險分擔(dān)的目標(biāo)是在風(fēng)險一定的前提下，使各參與方的滿意度達(dá)到最大，也就是風(fēng)險剩余整體最大化，即：

由此得出目標(biāo)函數(shù)最優(yōu)值：

最后的結(jié)論與分擔(dān)原則相符，即由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，這樣可以使得各方風(fēng)險剩余整體最大。

（一） PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分擔(dān)框架

1、風(fēng)險的初步分擔(dān)階段

風(fēng)險的初步分擔(dān)發(fā)生在項(xiàng)目的可行性研究階段，通常這一階段是由公共部門來主導(dǎo)的，因?yàn)楣膊块T最了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，最了解是否需要上馬一個項(xiàng)目。公共部門首先進(jìn)行風(fēng)險識別，之后進(jìn)行風(fēng)險分析，主要是計算風(fēng)險的發(fā)生概率和風(fēng)險發(fā)生時帶來的損害以及風(fēng)險價值（風(fēng)險價值=風(fēng)險發(fā)生的概率×風(fēng)險發(fā)生時帶來的損害）。

風(fēng)險分析結(jié)束之后，公共部門根據(jù)分析風(fēng)險的結(jié)果初步判斷哪些風(fēng)險是在公共部門和私人部門控制力之內(nèi)的，哪些是雙方風(fēng)險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風(fēng)險，留待下一階段分擔(dān)，公共部門最有控制力的，風(fēng)險是公共部門需要自留的，剩余的風(fēng)險則需要轉(zhuǎn)移給私人部門的，至此，風(fēng)險的初步分擔(dān)結(jié)束。

2、風(fēng)險的全面分擔(dān)階段

(1)私人部門就第一階段的初步風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果進(jìn)行自我評估一，主要評估其擁有的資源，據(jù)此判斷其對公共部門轉(zhuǎn)移給他的風(fēng)險是否具有控制力。如果私人部門通過自我評估一確定對轉(zhuǎn)移給他的風(fēng)險最有控制力，則進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險管理；反之，則返回風(fēng)險分析階段。雙方控制力之內(nèi)的風(fēng)險主要根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則一進(jìn)行分擔(dān)。

(2)分擔(dān)公共部門和私人部門控制力之外的風(fēng)險。雙方經(jīng)過談判確定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，之后私人部門計算風(fēng)險價值并進(jìn)行自我評估二，主要是評估其對風(fēng)險的態(tài)度、擁有的資源，然后結(jié)合風(fēng)險價值和自我評估二的結(jié)果提出風(fēng)險補(bǔ)償價格。如果公共部門接受，則雙方進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險管理；反之，則重新談判，修改風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。如此循環(huán)，最終雙方達(dá)成一致。雙方控制能力之內(nèi)的風(fēng)險主要根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則二進(jìn)行分擔(dān)。

公共部門和私人部門分別就雙方控制力之內(nèi)和控制力之外的風(fēng)險分擔(dān)達(dá)成一致之后，雙方將簽訂合同，至此，風(fēng)險全面分擔(dān)階段結(jié)束。

3、風(fēng)險的跟蹤和再分擔(dān)階段

公共部門和私人部門簽訂合同后，項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)就進(jìn)入了風(fēng)險的跟蹤和再分擔(dān)階段，這一階段的主要任務(wù)是跟蹤已經(jīng)得到分擔(dān)的風(fēng)險是否發(fā)生意料之外的變化或者出現(xiàn)未曾識別的風(fēng)險，然后進(jìn)行風(fēng)險的再分擔(dān)。如果出現(xiàn)了未識別的風(fēng)險，則按照風(fēng)險初步分擔(dān)階段的方法分析和初步分擔(dān)風(fēng)險。如果已經(jīng)識別的風(fēng)險發(fā)生了雙方預(yù)料之外的變化，則需要判斷這種變化對項(xiàng)目是否有害，如果這種變化是有害的，則根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則三啟動調(diào)整條款進(jìn)行風(fēng)險的再分擔(dān)；如果風(fēng)險發(fā)生的變化對項(xiàng)目是有利的，則對項(xiàng)目進(jìn)行“對稱性風(fēng)險分擔(dān)”。所謂“對稱性風(fēng)險分擔(dān)”就是合同在條款中規(guī)定，如果項(xiàng)目壽命期出現(xiàn)的變動（如原材料價格的下降時）帶來正面的影響即帶來收益時，允許雙方共同分享該收益。

結(jié)語：

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時期, 城市化速度加快,城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的需求增加。在這種情況下，PPP融資模式的引入將緩解政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的壓力，可以有效減少公共財政負(fù)擔(dān)、優(yōu)化財政支出配置、提高效率。但是, PPP模式本身并不是萬能的，充分的風(fēng)險識別和合理公平的風(fēng)險分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵之一，公共部門和私人部門都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行談判。為保證公共部門和私人部門權(quán)利和義務(wù)的平衡，在合同中還應(yīng)該設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)出現(xiàn)對項(xiàng)目有利的變化時，要進(jìn)行對稱性風(fēng)險分擔(dān)。風(fēng)險分擔(dān)作為風(fēng)險管理的一個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)貫穿項(xiàng)目合同期的全過程，公共部門和私人部門應(yīng)該采用有效的措施管理各自分擔(dān)的風(fēng)險并盡可能幫助對方管理風(fēng)險，從而保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

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