鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的職能分析

李成輝

摘要：農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全越來越成為人民關(guān)注的焦點，當(dāng)前我國在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理過程中最缺乏的是基層政府的監(jiān)管，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演了重要的角色。從政府角度看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理最重要的是監(jiān)管機制的建立，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)產(chǎn)品源頭把和質(zhì)量控制具有基礎(chǔ)性的作用。文章通對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政府層次、監(jiān)督體系、權(quán)力范圍三個方面進行研究，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市場與農(nóng)戶之間的關(guān)系，正確分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的職能，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；職能定位

一、引言

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是關(guān)系人民群眾身體健康的重要問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理過程中具有基礎(chǔ)和前瞻性作，可是目前仍然可以看到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題頻發(fā)，原因之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有界定清楚的職能，無法有效發(fā)揮其職能。地方政府，其職能主要是履上級部門交代的工作，同時代表當(dāng)?shù)鼐用窕蛘叻?wù)受眾反映情況，出面處理相關(guān)事宜。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在層次、體系、和權(quán)力范圍這三個方面進行研究，有利于充分協(xié)調(diào)政府、市場、與農(nóng)戶間的關(guān)系，不僅解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的人員和經(jīng)費上的問題，更對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理有重大的意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中發(fā)揮職能的必要性

（一）基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全防控建設(shè)不足

近年來，國家在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全防控上下了很大的時間和精力，例如大量設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)測中心，而且這些獨立設(shè)置的機構(gòu)逐漸增加，推動了縣級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的力度，可是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上的執(zhí)行力上有待提高。2015年農(nóng)業(yè)部監(jiān)測了全國31個省市152個大中型城市，相對2014年減少了1個城市，但品種擴大至117個品種，參數(shù)擴大至94項，檢測樣品擴大至43998個。比較2010年至2015年的檢測范圍，可以看出我國農(nóng)產(chǎn)品檢測范圍在不斷擴大，檢測品種不斷增多。但是，依然很多區(qū)域沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)，主要依靠農(nóng)業(yè)部的抽檢來判斷區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平，這顯然與事實存在巨大差距。從此我們可以看到更需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的作用。

（二）農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營模式單一化

我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和西方的不同，我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營因為人口的數(shù)量而趨向分散經(jīng)營，這種經(jīng)營模式導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量防控更加困難，且農(nóng)戶更容易為了獲得利益而忽視了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險。一方面，我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營模式反映了這一問題的急迫性，我國在城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速階段，大量農(nóng)村青壯年離開鄉(xiāng)村，使得從事農(nóng)產(chǎn)品種植的人員素質(zhì)降低，也在一定程度上影響了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性，加大了發(fā)生安全風(fēng)險的可能性。

（三）農(nóng)產(chǎn)品市場的信息不對稱問題

市場信息不對稱是指市場交易中的一方掌握的信息比另一方多的狀態(tài)，產(chǎn)品內(nèi)在屬性難以感知、市場環(huán)境復(fù)雜、市場主體數(shù)量龐大且分散等是導(dǎo)致市場信息不對稱的重要原因。信息不對稱指的是在市場交易過程中間的經(jīng)濟個體存在著掌握信息不均勻的狀況，在農(nóng)產(chǎn)品市場中，只要農(nóng)戶和消費者需求存在不一致的狀況，就會導(dǎo)致一方為了經(jīng)濟效益而盲目地增加或減少產(chǎn)量，這在一定程度上給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來了一定的風(fēng)險。在我國農(nóng)產(chǎn)品交易市場中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層農(nóng)戶與批發(fā)商中占有重要的位置，只有做好農(nóng)戶與市場之間的傳信人，才能為農(nóng)產(chǎn)品市場健康發(fā)展提供正確的咨詢，為農(nóng)戶有正確的判斷提供信息來源，現(xiàn)實的情況也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中發(fā)揮著職能，為我國創(chuàng)造安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境作出貢獻。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的職能分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政府改革中也在不斷地改善自己的職能，我國要走一條有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，就必須在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理上找到新的突破，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)組織的最后一節(jié)，具有統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的重要地位，是聯(lián)系廣大農(nóng)戶的紐帶，要發(fā)揮橋梁作用，因此我們必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行正確的職能分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府層次中的職能

我國政府在做任何重大決策的時候都是先做頂層設(shè)計，再由上往下逐步推動，對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，不能僅僅靠著政府由上到下的逐層監(jiān)管，而是要充分發(fā)揮基層政府的活力與積極性，通過“頂層設(shè)計”+“基層探索”，政府上下良性互動推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理取得新的進展。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理必須要有中央決策推動，2017年的中央一號文件指出要全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。堅持質(zhì)量興農(nóng)，實施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。在基層探索上，必須牢牢把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個主要角色，需要根據(jù)農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)狀況與發(fā)展需求，理順各級政府的職權(quán)關(guān)系，促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理向前邁進。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在監(jiān)督體系中的職能

作為直接面對農(nóng)民的最基層的行政機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村農(nóng)民聯(lián)系最緊密也最廣泛，承擔(dān)著供給農(nóng)村農(nóng)民公共服務(wù)的責(zé)任。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶相關(guān)的公共事業(yè)有著極大的關(guān)系，農(nóng)戶也期待可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革來使得其服務(wù)的效率能夠提高，但是單純地依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不足以來應(yīng)對目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管狀況，要把市場與農(nóng)戶的力量融入到整個治理主體中來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的職能定位一定要從以往的單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，政府與市場。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理要走多元主體共同治理之路，農(nóng)戶都有自己的職能，做到不越位，做好本職工作，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中扮演者基礎(chǔ)性的地位，同時把市場與農(nóng)戶的聲音納進去，是構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理機制的必然之舉。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力范圍中的職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理治理過程中應(yīng)該做到不錯位、缺位和越位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“社會服務(wù)者”的角色源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性。政府的重要職能之一就是追求公共利益的最大化。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理作為一項服務(wù)群眾的公共事業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須把監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的橋頭堡作用發(fā)揮出來，以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不錯位、缺位和越位，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要職責(zé)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要努力履行自己的監(jiān)管職責(zé)，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。另一方面，又要充分市場的調(diào)控作用，把社會組織的作用發(fā)揮出來，這樣才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確履行自己的職能。我們可以看到在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理過程中，如何確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍，對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要的意義。