以人為本、共同應對的體系建設

二十世紀世界上一次死亡20萬人以上的大地震，都發生在中國。我們現在面臨的自然災害用一句話來概括叫大災多發，多災并發。習近平總書記指出，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們不斷探索，確立了以防為主、防抗救相結合的工作方針，國家綜合防災減災救災能力得到全面提升。要總結經驗，進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長閃淳昌提出：“發展決不能以犧牲人命為代價，要堅持底線思維，從不惜一切代價應急處置向千方百計做好預防與應急準備轉變。”

中央地方聯動 敞開共享這扇門

近些年，我國提出中央和地方政府在救災中各負其責，逐步形成以地方為主、中央各部門和有關方面統一對口省里的一體化救援救災應急機制。地方政府熟悉情況，具體救災工作由地方承擔。這能減少指揮救災的層級，提高救災效率。

習近平總書記強調，防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。當前和今后一個時期，要著力從加強組織領導、健全體制、完善法律法規、推進重大防災減災工程建設、加強災害監測預警和風險防范能力建設、提高城市建筑和基礎設施抗災能力，提高農村住房設防水平和抗災能力、加大災害管理培訓力度、建立防災減災救災宣傳教育長效機制、引導社會力量有序參與等方面進行努力。

中國人民大學清史研究所教授夏明方通過研究中國歷代防災減災范式轉變，提出從自上而下的舉國救災體制向自下而上的區域自主風險防范機制逐步轉移。他說，要善于放手，敢于不為，盡可能減少國家頂層直接干預，以臻“治大國如烹小鮮”“無為無不為”的境界。

這幾年，中央厲行簡政放權，逐步轉變政府職能；同時，各部門聯動機制越來越完善。例如，氣象部門經常召開各部門聯絡員會議，就加強氣象預報預警工作的針對性、可用性、時效性，廣泛聽取意見，確保在災害發生時，聯動機制順利運行。

一些防災減災領域的專家也坦誠，即便如此，很多關鍵信息仍然不夠暢通，這成為我國防災減災的薄弱環節。因此，在中央、地方聯動的同時，從制度上保障信息共享大門敞開，是今后加強防災減災救災體制改革的重要工作之一。

國家與市場對接 共同防災減災救災

2007年施行的《中華人民共和國突發事件應對法》明確了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，規定了國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的領導機關，共同采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費；以縣級人民政府作為權責重心，對行政區域內容易發生的自然災害進行評估，并在突發事件發生后，緊急采取有效應對措施。

2010年施行的《自然災害救助條例》規定了縣級以上人民政府將自然災害救助工作納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全與自然災害救助需求相適應的資金、物資保障機制，將自然災害救助資金和自然災害救助工作經費納入財政預算。

與此同時，堅持災前預防與災中應急處置并重，推進常態減災與應急救災結合，逐漸完善了部門協同、上下聯動、社會參與、分工合作的防災減災救災機制。注重發揮中國人民解放軍等組織機構的主力軍和突擊隊作用。重視社會組織，動員社會力量，共同參與防災減災救災。

“救災不能只靠政府。”國家減災委專家委委員、南京大學政府管理學院教授童星提出，在減災方面，舉國體制雖然有利于救災，特別是救大災，但不利于防災減災；有利于發揮政府作用，但不利于發揮市場、社會及公眾作用。

“新常態下需要賦予舉國體制新內涵，不光要發揮政府作用，還要發揮市場在資源配置中的決定作用，實現藏救災能力于市場，藏重建能力于民。”中國人民財產保險股份有限公司執行副總裁王和認為。

在王和看來，巨災保險等同于花錢買機制，且是“惠而不貴的行政管理新機制”。通過保險制度建設，集納更廣泛的社會力量，可以逐步取代財政，真正做到全民防災減災。此時，政府財政可以運用到特別重大的災害中去，大大提高了全社會防災減災救災能力。

應急預案體系初步建成

我國不斷推動制定各級政府、各重大領域和各行業的應急預案，建設國家和地方救災物資儲備庫，建立救災資金保障和農業保險資金補助機制。

法制建設和災害風險防災減災體系，即組織架構。其中第一部分是領導體制。中國應急管理以及應急管理里面對防災減災實行了叫五句話的管理體制即政府統一領導，綜合協調，分類管理，災害分級管理，屬地管理為主、事發地當地人民政府和企事業單位負總責。中國防災減災還有一項重要的原則叫軍地結合。

工作機制。首先是應急響應機制；第二是信息發布機制；第三是應急救援物資儲備機制；第四是國家發改委正在推動建立統一的應急物資信息平臺；第五是建立災害預警會商和信息共享機制；第六是重大災情災害搶險救援聯動的機制；第七是社會動員機制。

減災能力建設。首先我們實施一批減災工程，提高防御災害的能力；第二，建立立體監測預警體系；第三，建立搶險救災應急體系，提高處置能力；第四，建立減災科技支撐體系；第五，人才培養；第六，開展社區減災。在災難面前，中國有大量的志愿者和公民個人積極參與，奉獻愛心，而且我們欣喜地看到，中國有大量社會組織已經走出去了。這些年來我國也高度重視對防災減災的科普宣教工作，同時要求防災減災以及應急管理知識要進學校、進社區、進農村、進企業、進單位。防災減災重在防，這個防重在基層，重在社區。

同時，中央層面頒布了災害救助、防汛抗旱、抗震救災、地質災害應急、森林火災處置、醫療衛生救援、氣象災害防御、通信保障等專項預案，各部門制定了相應的部門應急預案，地方各級政府和有關部門制定了本級各類應急預案。已完成國家突發公共事件總體應急預案、國家級專項預案25件、國務院部門預案80件。依據《國家自然災害救助應急預案》，所有省和地市、98%的縣、90%的鄉鎮（街道）、56%的行政村（社區）都制定了相應應急預案。為保障應急預案的高效實施，各級政府建立了形式不同的應急管理機構，對轄區應急管理工作進行綜合協調，應急演練已成制度，基本建成了“縱向到底，橫向到邊”的災害應急預案體系。

國家還通過新建、改擴建等方式，依據全國自然災害救助區劃，在全國19個交通樞紐城市設立了中央救災物資儲備庫，儲備大量帳篷、棉衣被、折疊床等救災物資。此外，國家還設立了29個中央防汛抗旱物資儲備庫，儲備價值6億元的防汛抗旱專用物資。同時，國家進一步推進全國救災物資儲備體系建設，各省和92.7%的地市、80%的縣建立儲備庫點，特別是加強中西部和多災易災地區救災物資儲備能力建設，形成符合我國國情的中央—省—市—縣四級救災物資儲備網絡。各級救災物資保障能力明顯增強。