以法治的原則和精神推進(jìn)監(jiān)察體制改革

張偉

自中共中央決定在北京、山西、浙江三地啟動(dòng)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以來，雖然對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位存在不同認(rèn)識(shí)，但各方對(duì)于在法治的軌道上進(jìn)行監(jiān)察體制改革始終存在高度共識(shí)。所謂“在法治的軌道上”，大致有兩個(gè)層面：其一當(dāng)然是“于法有據(jù)”，這是一個(gè)基本的形式要求;其二則是實(shí)質(zhì)性的要求，即在于改革要實(shí)質(zhì)上符合法治的原則和精神。全國(guó)人大常委會(huì)“關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定”提供了試點(diǎn)啟動(dòng)的法律依據(jù)。“在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上”，新的“監(jiān)察法草案”也已經(jīng)于2017年6月擬定并提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

可以說，當(dāng)前的監(jiān)察體制改革，在“于法有據(jù)”上，是有目共睹的。不過，“在法治的軌道上”進(jìn)行監(jiān)察體制改革，形式的法制工作當(dāng)然重要且必要，但絕非僅僅是“以立法形式將實(shí)踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為法律”這般簡(jiǎn)單。因?yàn)榇嬖诘牟⒉槐厝痪褪呛侠淼模槐厝皇钦?dāng)?shù)摹⒄x的。而且隨著試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的成立、運(yùn)行，特別是從近期關(guān)于監(jiān)察立法草案的內(nèi)容，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體工作程序等問題上依然存在的諸多分歧和爭(zhēng)辯來看，監(jiān)察體制的設(shè)計(jì)、監(jiān)察工作的程序，特別是監(jiān)察法等相關(guān)法律的修訂，應(yīng)該在實(shí)質(zhì)上貫徹法治的原則和精神，似乎還有進(jìn)一步申明的必要。

首先，監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確憲法修改程序的優(yōu)先性，即在立法順序上，新監(jiān)察法不宜出臺(tái)在憲法正式修改之前。這既是“于法有據(jù)”的題中應(yīng)有之義，也是監(jiān)察體制改革的性質(zhì)所決定的。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，監(jiān)察體制改革實(shí)質(zhì)上改革的是作為國(guó)家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，亦即監(jiān)察體制改革屬于憲制層面的政治體制改革。如果說全國(guó)人大常委會(huì)所作出的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定為監(jiān)察體制改革的啟動(dòng)提供了最初的法律根據(jù)，但監(jiān)察體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)的推行顯然需要正式的憲法根據(jù)。按照試點(diǎn)方案推斷，將來國(guó)家層面的監(jiān)察委員會(huì)將成為全國(guó)人大選舉產(chǎn)生的與國(guó)務(wù)院、檢察院、法院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，即“一府兩院一委”。華東政法大學(xué)童之偉教授指出，這是“動(dòng)了人民代表大會(huì)制度和憲法的根本”。如若不經(jīng)歷憲法修改程序，直接通過修改“行政監(jiān)察法”以使國(guó)家監(jiān)察法直接在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)甚至完成監(jiān)察體制改革，不僅“于法無據(jù)”，而且這種經(jīng)由下位法修改而實(shí)質(zhì)上修改現(xiàn)行憲法的行為，顯然有違憲之嫌。從有關(guān)新聞報(bào)道來看，對(duì)“行政監(jiān)察法”的修改已經(jīng)提上立法日程且進(jìn)展迅速，目前監(jiān)察法草案已經(jīng)公開征求意見。但是，直接根據(jù)憲法內(nèi)容才能具有合憲基礎(chǔ)的下位法修改，如果走在了涉及國(guó)家根本政治制度修正的憲法修改事項(xiàng)之前，這種立法進(jìn)度安排的妥當(dāng)性是值得商榷的。

第二，正當(dāng)法律程序原則應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察立法和監(jiān)察工作的基本遵循。所謂“正當(dāng)法律程序”（或者正當(dāng)程序）原則，其要義在于，在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當(dāng)充分聽取可能遭受不利影響的當(dāng)事人的意見。作為最基本的公正程序規(guī)則，只要成文法沒有排除或另有特殊情形，所有國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)都要遵守。即使法律中沒有明確的程序規(guī)定，公權(quán)力機(jī)關(guān)也不能認(rèn)為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當(dāng)程序原則都可以不遵守。應(yīng)該說，對(duì)于正當(dāng)程序原則的適用，公權(quán)力機(jī)關(guān)事實(shí)上沒有自由裁量權(quán)。《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”結(jié)合刑事訴訟法的相關(guān)程序規(guī)定，有理由相信我國(guó)至少在人身自由的問題上存在較為明確的正當(dāng)程序規(guī)范。監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察法修改以及監(jiān)察工作程序的設(shè)計(jì)，雖然屬于反腐敗國(guó)家立法，并為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供法治依據(jù)，但并不存在排除正當(dāng)程序原則適用的適當(dāng)根據(jù)。無論是違紀(jì)性質(zhì)的調(diào)查，還是涉嫌職務(wù)違法犯罪的調(diào)查，顯然都是有可能對(duì)被監(jiān)察對(duì)象帶來“不利”影響的重要決定，當(dāng)然存在正當(dāng)程序原則的適用，即應(yīng)該充分保障監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利，特別是要保障涉嫌職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對(duì)象的辯護(hù)權(quán)利。當(dāng)前，隨著監(jiān)察法草案的公布和公開征求意見，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間是否允許律師介入等有關(guān)問題引發(fā)熱議。雖然有意見認(rèn)為在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間不宜允許律師介入，但實(shí)際上，按照正當(dāng)程序原則的要求，答案是顯而易見的。

第三，新的監(jiān)察體制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)整體上符合社會(huì)的法治預(yù)期。法治是良法之治，良法是基礎(chǔ)，“治”則是良法的持續(xù)。法治并不是一蹴而就的結(jié)果，而是法制的持續(xù)改良實(shí)施過程。即便是不得不為的重大體制性改革，也必定奠基于現(xiàn)有的法制架構(gòu)。雖然常說“不破不立”，但現(xiàn)行的法制基礎(chǔ)顯然并不是必須全部要破掉、棄之如敝屣而后快的。全國(guó)人大常委會(huì)在開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定中暫停了有關(guān)法律的適用，在涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)職權(quán)的條款上，從整合反腐敗資源的方面考慮是有必要的;但是在涉及職務(wù)違法犯罪的調(diào)查程序問題上，是不是必須完全徹底拋棄現(xiàn)有的刑事訴訟程序的內(nèi)容呢？恐怕并非如此。我以為，現(xiàn)有的刑事訴訟關(guān)于職務(wù)犯罪的調(diào)查程序，同樣是經(jīng)過實(shí)踐證明的行之有效的制度設(shè)計(jì)，即便考慮到監(jiān)察體制改革的特殊性，我們也有理由期待未來的監(jiān)察體制設(shè)計(jì)，特別是關(guān)于職務(wù)違法犯罪的調(diào)查程序及其處置措施，不應(yīng)該距離改革前的相關(guān)制度太遠(yuǎn)甚至有某種明顯的退步。我對(duì)此稱之為監(jiān)察體制改革所應(yīng)予遵循的信賴保護(hù)原則。一般認(rèn)為信賴保護(hù)屬于行政法的基本原則之一，但其重要意義顯然不止于此，事實(shí)上也已經(jīng)成為一項(xiàng)憲法原則。它所主張的是對(duì)未來法制的合理預(yù)期，理應(yīng)成為未來法制變革的重要憲法邊界和約束。因之，監(jiān)察體制改革雖然是政治體制的重大變革，但這并不意味著相關(guān)的制度設(shè)計(jì)完全是另起爐灶，更應(yīng)該沿著原有成熟的反腐敗工作機(jī)制前進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)新時(shí)期的監(jiān)察工作目標(biāo)。

必須在此申明的是，我并不是說當(dāng)前的監(jiān)察立法存在問題，更不是說監(jiān)察體制改革未能貫徹法治原則，而是說憲法優(yōu)先、正當(dāng)程序和信賴保護(hù)應(yīng)該成為未來監(jiān)察制度的基本坐標(biāo)，而不可僅以形式上的法制依據(jù)為已足。顯然，如果不僅在形式上而且在實(shí)質(zhì)上能夠確保監(jiān)察體制改革始終處于法治的軌道之內(nèi)，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期內(nèi)，相信其成效和價(jià)值將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過最初的設(shè)想。