憲法的生命在于實施

高全喜

中國正處在發展的戰略轉型期，目前“經濟蛋糕”繼續做大面臨瓶頸難關。在此情況下，憲法實施的意義尤為重大，這是比“經濟蛋糕”更加具有合法性、正當性和說服力的社會整合機制。憲法的落實與否，是檢驗當今中國能否步入一個歷史新時期的重要指標。

當前，中國的經濟、政治、社會與文化等都處于結構性的重大變革之中。在這一轉型時期，憲法的真正實施對于社會發展具有根本意義，也是改革開放進入更深層次的標志。目前，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，為此，必須實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力的現代化。我們知道，價值目標本身并不具有自我實現的能力，最終需要落實到制度層面，通過一定的制度載體予以實現，而在一系列的國家制度載體中，最重要的制度就是憲法制度。因此，憲法并不單指寫在文本中的憲法條款，更意味著在現實中得到實施的憲法。憲法的生命在于實施，憲法實施是社會主義法治的核心價值得以廣泛推行的前提條件，也是促進法治國家建設、經濟體制改革、文化復興和實現社會公平的核心動力。所以，依憲治國、加強憲法實施具有重中之重的地位、價值和意義。

一、憲法實施的歷史沿革

時至今日，中華人民共和國已經走過了60余年的歷程。建國之初，起臨時憲法作用的《共同綱領》和1954年制定的《中華人民共和國憲法》均堪稱良法。因此，共和國的依憲治國之路可謂開端良好。然而，在憲法歷史于政治風雨的演進過程中，“五四憲法”的實施一波三折，逐漸走向憲法虛無主義，其突出表現便是“文革”。在“文革”中，憲法甚至連一紙具文都不是，其所建構的國家政治、經濟秩序蕩然無存，其所保障的公民基本權利也遭到嚴重破壞。

改革開放之后，“八二憲法”重新接續“五四憲法”，一定程度上實現了憲法的“回歸”。在經濟體制、政治體制改革等各方面，憲法扮演著越來越重要的角色。十一屆三中全會以來，歷次黨的代表大會都將憲法放在顯要位置。在改革開放的進程中，“八二憲法”有四次重要修訂，這些修訂使得現行憲法成為中國30多年改革開放的重要支撐。正是憲法的重新恢復和修訂，現行憲法所提供的制度保障使得中國的改革開放在沒有發生重大社會動蕩的情況下持續下來，并取得了舉世公認的成就。

當前，中國社會貧富分化嚴重、官場腐敗嚴重、社會治理不力、公民基本權利保障有待改善、政府權力缺乏有效規范等問題，已經阻礙著未來中國社會的整體進步，這些問題的存在使得憲法實施的緊迫性更為凸顯。在政治化運動、道德說教均無法解決問題的情況下，憲法實施是唯一的可選路徑。我們所倡導的法治國家、政治文明、國家治理現代化等命題，我認為它們集中圍繞的核心點應該聚焦于憲法實施問題。

值得鼓舞的是，中共中央和社會公眾對憲法及其實施的重要性有了更為清晰的認識和更為迫切的要求，中共十八屆四中全會、中共十九大突出強調了加強憲法實施的問題，尤其是中共十九屆二中全會提出修憲問題，強調憲法的生命和權威在于實施。

二、憲法實施的制度內涵

從比較憲法學的角度來看，現行憲法的形式、結構優良，其所規定的政治制度、經濟制度、公民基本權利等內容也表明其本身為良憲。憲法確立了人民主權的基本原則和人民代表大會制度這一根本政治制度，合理配置了各項國家權力，保障公民的各項基本權利。從歷史角度來看，就民國以降的近百年憲法演變進程中出現的各部憲法而言，現行憲法也是其中較為優良者。

然而，憲法之所以成為憲法，并不僅僅在于通過一定程序以文本形式呈現出來，憲法必須成為“活”的憲法，而憲法成為“活”的憲法的關鍵在于憲法得到真正的實施。改革開放迄今，憲法并非完全沒有得到實施，而是得到了一定程度的實施;但憲法的實施并不全面，尤其是憲法所體現的基本精神并未得到全面實施。因此，當前憲法實施的任務不是將現行憲法推倒，重新制定憲法，而是全面落實現行憲法的內容和精神。當前的憲法學研究主要集中于憲法的個別制度或條款，如人民代表大會制度、具體的公民基本權利等，這些研究固然重要，但更重要的是全面理解和實施憲法的基本精神。現行憲法的基本精神是改革開放，這一基本精神與憲法制約政府權力、保障公民權利的傳統功能是一致的。在改革開放的過程中，憲法逐漸起到了約束計劃經濟體制下形成的強大的國家權力，保障公民的基本權利，調動公民的積極性等憲制作用。

就現階段而言，強調憲法整體結構及其精神的實施要比專注于具體的制度條款或單項權利的保障更為重要。當今中國憲法實施面臨的首要問題是對憲法的基本精神、宏觀制度的理解存在或“左”或“右”的偏頗。偏“右”的一方容易在對比中國憲法和西方國家憲法的過程中將兩者掛鉤，以西方國家的憲法為藍本對中國憲法加以取舍。通過這種方式來理解中國憲法的基本精神是不恰當的。中國憲法是有中國特色的社會主義憲法，憲法中關于黨的領導等方面的內容屬于客觀事實，人民代表大會制度也不同于西方三權分立式的政治架構，憲法堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，將中國憲法完全等同于美國或其他西方國家的憲法將導致無法正確解讀中國憲法的精神。與之相反，偏“左”的一方從改革開放中出現的新問題出發，過度強化抽象的人民和國家權力，削弱憲法對權力的制約，否定公民基本權利的司法保障，甚至要把階級斗爭、無產階級專政等內容重新注入憲法，試圖倒退到計劃經濟和黨政不分的文革時期，這些“左”的理解顯然與改革開放相違背，也不符合現行憲法的精神。

憲法實施必須首先確立憲法的權威。在當下的中國社會，“官本位”的思想仍然根深蒂固，官大一級壓死人，國家權力尤其是行政權力過于強大。另外，中國傳統上即屬于“道德國家”，人們的思想和行為由道德加以約束。這兩個因素，與憲法作為人們的行為尤其是作為政府行為或公權力行使的準則的法律權威意識的不足，密切相關。建國以來，憲法權威一直沒有深入人心，尤其是沒有深入到政府等公權力機構及其工作人員的意識。憲法對于公民和公權力機構具有不同的意義。對于普通公民，憲法的實施主要是保護其基本權利，而對于公權力機構，憲法實施主要是約束其權力的行使，防止其濫用權力。因此，確立憲法權威意識并不必搞全民道德運動，重點是要培養公權力行使者的憲法權威意識。公權力的行使，包括立法、執法、司法等必須符合而不能抵觸憲法。目前，各類國家機關制定的諸多規范性文件中包含著不少與憲法相違背的內容，部分官員的行為與憲法的要求相去甚遠。要消除這些現象，在上千萬的政府官員中真正確立憲法的權威意識是關鍵。如果沒有這樣的權威意識，沒有自覺認識到憲法是政府行為的根本準則的話，憲法實施也就是一句空話。

徒法不足以自行，憲法必須通過一定的制度來落實。憲法的制度性實施主要包括三個方面：立法實施、在國家治理中通過行政權落實憲法以及司法實施。

憲法實施與國家治理能力現代化有著密切的關系。國家治理能力作為一種技術性能力，其現代化進程之中貫穿著憲法實施的現代化，即國家治理能力的現代化要體現憲法的內容與精神，尤其是憲法對公民權利的有效保障要轉化為國家治理能力。國家治理能力現代化的目標固然在于通過國家的高效運作增強國家實力，但其最終目的則是使憲法得以真正落實。憲法凸顯了人民意志的根本地位及民族國家的正當性，保障著每個公民的權利訴求，體現了社會主義的核心價值觀念。脫離憲法所確立的基本原則和價值，單純強調國家治理能力的現代化，并不能完成后者的正當性的證成，憲法對于國家治理能力現代化的意義在于使其合法化。目前學術界對于國家治理能力現代化的討論大多具有相當程度的工具化傾向，注重功能化、數量化、科技化，這種工具化理解顯然具有片面性。事實上，只有把國家治理能力和憲法實施結合起來，方能解決國家治理能力工具化所帶來的弊端，為國家治理能力現代化提供正確指引。

憲法應當具有可訴性。憲法實施的一個重要路徑是由相對獨立的法院通過司法過程加以適用。中共十八屆四中全會提出最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件等司法改革措施，這是在司法層面推動憲法實施的一個前奏。憲法的司法實施最終要解決的是憲法監督問題。憲法實施必然要走司法化道路。憲法爭議發生后，通過司法途徑解決，把政治解決方式轉化為司法解決方式是中國憲法實施的未來指向。當前我國存在大量的憲法爭議，這些爭議幾乎全部是通過政治化、行政化的方式予以解決，這種解決方式在一定時期內有其合理性，但是在轉型社會逐漸進入正常社會的情況下，則需要把它們轉化為司法解決。雖然在中國改革開放的目前階段，不一定要立即實現憲法司法化，但司法化在未來顯然是一個正常的路徑。在常態化政治之下，國家機關之間的權限爭議、中央與地方的利益糾紛、公民權利的保障等問題，則是需要通過司法化渠道予以解決的。

除了上述內容之外，在當前，我覺得憲法實施還與下面兩個方面的問題密切相關。

第一，加強憲法實施必須進一步規范、強化人民代表大會的作用。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是憲法實施的制度基礎。憲法實施中的國家機關的組織和運行、人民意志的形成和表達、法律法規的合憲性控制等都是通過人民代表大會制度來完成的。因此，強化人民代表大會在憲法實施中的主體地位是憲法實施的重要內容，也是中國進一步改革的重要內容。對此，相關的論述已經很多，本文就不予以重復了。

第二，要逐漸開放社會公眾對憲法實施的參與，突出強調公民參與憲法實施的主體地位，強化公民的憲法意識，夯實憲法實施的社會基礎。公民積極行使權利、規范地參與公共政治活動，提高自身的公民意識和對公民角色的自覺程度是憲法實施的重要條件和動力，能夠為憲法的實施提供良好的社會氛圍和社會空間。之前我們過于強調公民對經濟社會的理解和參與，在一定程度上忽視了公民對于公共政治參與的訴求。人是社會性、政治性動物，強化公民的權利意識和責任意識對于作為政治契約的憲法的實施極具意義。公民對憲法實施的參與包含多種形式，如積極參與選舉、通過各種方式監督政府行為、參與公共政策的制定等。提高公民對憲法實施參與程度將拉近公民與憲法之間的距離，使公民感受到憲法與其生活息息相關，進而在公民與憲法之間形成一種良性的互動關系。

三、憲法是最大的社會共識

當今中國社會是一個多元化的社會，社會共識的凝聚和形成成為社會運行面臨的重要問題。百年以來，現代中國社會的共識并非某一政黨的意識形態，也非某種世俗的道德教化所能承載，而是憲法的內容及其精神。憲法是各種社會主張的最大公約數，也是當今中國最大的政治共識和價值共識，其他的思想觀點都難以取得像憲法一樣的共識效應。憲法成為中國社會這一共同體的重要維系力量。改革開放進入新時代后，憲法實施可以凝聚社會共識，彌合各種不同利益群體之間的裂痕。我們看到，固然其他方法可能取得一時的成效，但不能起到憲法這種使不同的利益主體、利益訴求得到持續有效整合的效果。作為一個現代國家，可能會面臨各種不同的問題，但相對而言，大凡那些實現了良好治理、個人權利得到保障，且得以長治久安的國家，其憲法必然已經得到有效實施。

中國正處在發展的戰略轉型期，目前“經濟蛋糕”繼續做大面臨瓶頸難關，而社會的裂痕和矛盾卻日益凸顯，在此情況下，我認為憲法實施在當下時期意義尤為重大。可以說，憲法實施是比“經濟蛋糕”更加具有合法性、正當性和說服力的社會整合機制。經濟發展的高速度未必可以長久保持，但優良的憲法可以持續百年甚至數百年，這也是強調憲法實施比過度強調經濟發展速度更為重要的原因之一。因此，對于憲法的實施，政府和公民均應保持清醒的認識，真正予以落實。所謂“種豆得豆，種瓜得瓜”，憲法的落實與否，是檢驗當今中國能否步入一個歷史新時期的重要指標。